توتر طائفي وإثني واقتصادي في سوريا: هل اللامركزية هي الحل؟

محاضرة وجلسة نقاش في معهد عصام فارس في الجامعة الأميركية في بيروت (24 أيار 2017)
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La Chine hésite à développer sa relation économique avec Damas

Le gouvernement syrien cherche à attirer les investisseurs chinois. Ceux-ci semblent pourtant opter pour l’attentisme.

Le 9 juillet, le gouvernement syrien a organisé à Pékin un séminaire pour promouvoir la foire commerciale de Damas qui se tient en août après plusieurs années d’interruption.
À cette occasion, le gouvernement a essayé de vanter auprès des entreprises chinoises l’attractivité du marché syrien et les opportunités que la reconstruction va offrir. L’agence syrienne de l’investissement y a présenté une liste de projets auxquels des entreprises chinoises pourraient contribuer, alors que l’ambassadeur Imad Mustafa a tenu un discours plus politique et évoqué la fin du conflit, le retour à la normale et l’attractivité retrouvée du pays.
Les Chinois semblent pourtant encore très prudents.

L’historique des relations économiques

Avant 2011, les relations commerciales entre les deux pays se traduisaient par un énorme déficit commercial syrien. En 2010, la Chine était le second fournisseur de la Syrie avec des importations de 1,5 milliard de dollars, précédée seulement par la Turquie. Les entrepreneurs chinois bénéficiaient de leurs prix très compétitifs dans un marché qui y est très sensible et qui se libéralisait rapidement.
Les investissements chinois étaient, quant à eux, largement concentrés dans le secteur énergétique.
China National Petroleum Corporation (CNPC), une entreprise publique, avait acquis des parts dans Al Furat Petroleum Company (AFPC), la plus grosse coentreprise entre le gouvernement syrien représenté par la General Petroleum Company (GPC) et des entreprises étrangères − Shell en l’occurrence.
En 2010, AFPC produisait environ 92 000 barils de brut par jour (b/j) – à son pic en 1996 elle produisait près de 400 000 b/j de ses champs situés autour de la ville de Deir ez-Zor. CNPC détient autour de 20 % des parts, alors que l’indien ONGC (Oil and Natural Gas Company) complète le trio de partenaires étrangers avec environ 9 % des parts.
CNPC a créé une autre coentreprise avec GPC, nommée Syria-Sino al-Kawkab Oil Company (SSKOC), pour développer le champ pétrolifère de Kebibe, également dans l’Est syrien. En 2010, SSKOC produisait près de 13 000 b/j. Oudeh Petroleum, un partenariat entre GPC et Sinopec, une autre entreprise d’État, produisait en 2010 17 000 b/j. Finalement Sinochem, une autre société publique, et Gulfsands, une entreprise britannique dont le partenaire local est Rami Makhlouf, se sont associées pour développer avec GPC des champs pétrolifères au nord de Hassaké. En 2011, la production de Dijla Petroleum Company se montait à 24 000 barils par jour.
En tout, les entreprises d’État chinoises avaient donc des parts dans des champs pétrolifères qui produisaient près de 146 000 b/j, soit l’équivalent de 40 % de la production totale syrienne.
Le gouvernement et CNPC s’étaient également mis d’accord pour la construction d’une nouvelle raffinerie dans la région de Deir ez-Zor pour un coût de deux milliards de dollars et une production de 100 000 b/j. Sa construction devait débuter en 2011.
Plusieurs entreprises d’ingénierie chinoises avaient également réussi à glaner des contrats. Par exemple, la société CBMI a fourni les lignes de production de la cimenterie al-Badia, construite près de Damas par Ciments français et des partenaires locaux. China National Electric Equipment Corporation (CNEEC) a obtenu en 2009 un accord pour la fourniture à la centrale de Zara de turbines électriques d’une capacité de 600 MW pour un montant de 400 millions d’euros. Dans le secteur de la télécommunication, Huawei et ZTE avaient obtenu des contrats de plusieurs dizaines de millions de dollars pour le développement du haut débit.

Le modèle de développement chinois pris pour exemple

Pendant les premières années du régime de Bachar el-Assad, les autorités syriennes, relayées par leurs médias, avaient tendance à promouvoir un développement “à la chinoise”, c’est-à-dire un système de libéralisation économique sans ouverture politique. Cette option était particulièrement attirante pour le régime syrien qui ne voulait pas entendre parler de concessions politiques et qui venait de réprimer l’éphémère printemps de Damas.
En juin 2004, Bachar s’est d’ailleurs rendu en Chine pour une visite d’État avec une importante délégation d’hommes d’affaires dans le but affiché de s’inspirer de la réussite chinoise.
Les Syriens ont dû rapidement déchanter, la différence de taille entre les deux marchés étant parmi les nombreuses différences structurelles entre les deux pays. Damas s’est alors tournée vers Kuala Lumpur pour vanter “le modèle malaisien” sans que le gouvernement n’ait jamais fait l’effort d’expliquer ce qui caractérisait ce modèle.

En retrait depuis 2011

Alors qu’elle continue de jouer un rôle de premier plan en tant que fournisseur − la Chine était encore le second fournisseur en produits non pétroliers de la Syrie en 2015 avec des exportations d’un milliard de dollars dans un marché qui s’est beaucoup contracté −, Pékin s’est signalé par le retrait de ses entreprises et sa très grande timidité politique.
Les entreprises chinoises ont toutes quitté le pays, ce qui n’est pas surprenant au vu de la situation sécuritaire, en particulier pour les entreprises pétrolières qui opéraient dans des régions qui sont aujourd’hui en partie aux mains de l’État islamique. Politiquement, Pékin a attendu l’année dernière pour nommer un représentant spécial pour la Syrie et reste largement absent des discussions politiques. Même sur le volet humanitaire, ses contributions financières sont très modestes.
Alors que les entreprises iraniennes et russes commencent déjà à capitaliser sur le soutien de leurs gouvernements respectifs au régime pour s’accaparer les principaux actifs syriens (phosphate, pétrole et gaz, téléphonie mobile, etc.), le gouvernement aimerait attirer les Chinois, et ce pour deux raisons. Premièrement, contrairement à la Russie et l’Iran qui n’ont pas les moyens de financer la reconstruction, la Chine regorge de cash et a déjà pris l’initiative d’investir massivement dans de nombreux pays émergents comme en Afrique, en particulier dans les infrastructures, ce dont Damas aurait particulièrement besoin. Par ailleurs, de nombreuses entreprises chinoises ont une vraie expérience et du succès, à l’international, ce qui pourrait leur permettre de se déployer beaucoup plus rapidement – ce qui n’est pas le cas des entreprises russes et iraniennes.

Les Chinois en attente

Les Chinois ne semblent cependant pas vouloir se presser. À la suite de la conférence du 9 juillet, Global Times, un média officiel, a ainsi cité plusieurs responsables économiques chinois qui ont affirmé que l’instabilité politique et sécuritaire persistante devait inciter à la prudence.
D’autres facteurs pèsent. D’abord les sanctions occidentales sur de nombreux secteurs et institutions syriennes qui bien qu’elles ne s’appliquent pas aux entreprises chinoises pourraient en toucher certaines par association. Les sanctions sur le secteur bancaire sont aussi très problématiques, car elles retardent ou empêchent toutes les transactions financières de et vers la Syrie.
Par ailleurs, l’investissement de la Chine dans des projets d’infrastructures dans les pays émergents se fait quasiment toujours en échange d’un accès aux ressources naturelles des pays en question. Or la Syrie n’a que peu de ces ressources à fournir et celles-ci sont de toute manière déjà accaparées par les Russes ou les Iraniens. Lors d’une récente rencontre avec l’ambassadeur de Chine à Damas, le Premier ministre Imad Khamis a annoncé que les entreprises chinoises auraient la priorité pour les projets de reconstruction. Or la même promesse a déjà été faite aux Russes et aux Iraniens.
La taille du marché syrien est un obstacle additionnel. Avec un taux de pauvreté à 85 %, un chômage à 55 % et un pouvoir d’achat très faible, les Syriens n’ont plus les moyens de dépenser et ne représentent donc pas un marché très attractif.
Finalement, il y a l’obstacle politique. Bien que Pékin soit allié à Damas, la Chine reste généralement très prudente au Moyen-Orient et évite de fâcher les États-Unis. On ignore si les Chinois souhaitent prendre les devants dans la reconstruction sachant l’impact d’une telle attitude en terme de renforcement de la légitimité politique de Bachar el-Assad.

Remarque: Cet article a été publié dans le numéro d’août 2017 du Commerce du Levant

Après des années de chute, la livre syrienne se stabilise

La livre syrienne reprend des couleurs. La fin de la guerre dans de nombreuses parties du pays et la relance relative de l’activité économique en sont les principaux soutiens.

 

Après des années de chute libre – son taux est passé de 47 livres pour un dollar en mars 2011 à 520 livres en juillet 2016 −, la livre syrienne a ralenti considérablement sa dépréciation, voyant même sa valeur augmenter relativement au dollar sur le marché libre des changes ces dernières semaines pour revenir presque à son taux de juillet 2016. À la mi-juin, le dollar s’échangeait ainsi à 525 livres.
Ce n’est pas la première fois depuis le début du soulèvement qu’on assiste à une amélioration de courte durée du taux de change, mais plusieurs facteurs semblent indiquer que cette fois la livre pourrait consolider ses gains sur un plus long terme.

Les facteurs qui expliquent la stabilité de la livre

Il est important de revenir d’abord sur les changements récents du taux de la livre et les facteurs qui l’expliquent.
En juillet 2016, après six mois de chute rapide de la monnaie nationale, un nouveau gouverneur, Doureid Dergham, était nommé à la Banque centrale, mettant fin au règne très controversé de 11 ans d’Adib Mayaleh.
L’arrivée de M. Dergham a entraîné l’adoption de plusieurs décisions, y compris une restriction supplémentaire des importations, qui a permis une réduction de la demande de devises et l’arrêt de l’utilisation des bureaux de change comme intermédiaires pour intervenir sur le marché des changes. La Banque centrale s’est rabattue sur les banques commerciales qui sont bien plus régulées et contrôlées afin de réduire les risques de spéculation.
À cela se sont ajoutées une petite amélioration de l’activité économique ainsi que des avancées notables des troupes du régime aux dépens de l’opposition. La prise d’Alep à la fin 2016 a été un moment particulièrement décisif.
Finalement, l’accord tripartite russo-turco-iranien de mai, qui a mis en place quatre zones de désescalade, a renforcé la conviction chez beaucoup d’analystes que la fin de la guerre était proche, au moins dans les zones occidentales du pays contrôlées par le régime.

Les perspectives pour le second semestre 2017

L’absence totale de données officielles ainsi que le manque de communications par les autorités syriennes sur leur future politique monétaire ou encore sur leur analyse du marché des changes rend tout exercice de prospective difficile. Certains facteurs qui pourraient peser sur le taux de la livre peuvent cependant être identifiés.

La balance des paiements et les réserves en devises
Alors que la balance des paiements était positive en 2010 (+3,3 milliards de dollars), elle est négative depuis. Selon le Fonds monétaire international, la Syrie avait un solde négatif de 3,8 milliards en 2012, 4,5 milliards en 2013, 2,7 milliards en 2014 et 4,1 milliards de dollars en 2015. Les estimations pour 2016 ne sont pas encore disponibles.
Ce déficit est dû à la chute massive des exportations, qui sont passées de 12 milliards de dollars en 2010 à moins d’un milliard l’année dernière ainsi qu’à la baisse tout aussi significative du nombre de touristes et des investissements. Les importations ont également baissé, mais de façon nettement moindre.
Les principales sources de recettes en devises sont les transferts des émigrés et l’aide internationale.
Au cours des prochains mois, le déficit va rester très important au vu de la dépendance de la Syrie aux importations. Par ailleurs, ni les touristes ni les investissements étrangers ne sont prêts de revenir.
Le différentiel entre l’offre et la demande de devises va donc en bonne partie dépendre de l’aide financière iranienne et de la capacité de la Banque centrale à limiter autant que possible les importations.
Par ailleurs, l’instrument principal de la Banque centrale pour gérer le marché des devises  s’est limité à l’utilisation de ses réserves de change.
Celles-ci sont tombées d’environ 20,7 milliards de dollars à la fin de 2010 à un milliard de dollars à la fin 2015. Maintenant que ces réserves ont quasiment disparu, la Banque centrale a perdu son principal outil d’intervention sur le marché des devises.

L’économie et le commerce
De la même façon que la destruction massive des capacités de production a été un facteur important dans la dévalorisation de la livre syrienne, une amélioration durable de l’activité économique aura des conséquences positives.
De nombreux signes indiquent que l’économie syrienne pourrait croître cette année pour la première fois depuis 2010 (voir Le Commerce du Levant de février 2017). Ces signes positifs ont été par exemple confirmés par des estimations récentes sur les ventes de ciment qui pourraient augmenter de 15 à 20 % cette année par rapport à 2016.
Deux autres développements sont aussi à signaler. En mars, les troupes du régime et celles des Kurdes du PYD ont fait la jonction à l’est d’Alep permettant pour la première fois depuis 2013 de relier les régions du Nord-Est avec le reste du pays. L’ouverture de cette voie va permettre à Damas de s’approvisionner à nouveau en ressources naturelles du Nord-Est (blé, orge, pétrole) à des coûts moindres que précédemment, et donc de réduire théoriquement ses besoins en importations. De manière générale, avec la fin du conflit dans une grande partie du pays, le nombre de barrages s’est réduit, ce qui va permettre une baisse du coût des transports, et donc de production.
Par ailleurs, la prise de contrôle de plusieurs champs gaziers et pétroliers jusque-là tenus par l’État islamique à l’est de Homs va augmenter la fourniture de courant électrique et améliorer la compétitivité et la productivité des entreprises syriennes. Un regain des exportations qui sont tombées à un niveau extrêmement bas est assez probable.
Cette amélioration économique aura un effet positif sur l’offre, les prix et éventuellement le taux de change.
En revanche, la baisse continue des subventions sur de nombreux produits de consommation maintient le taux d’inflation à des niveaux très élevés, entraînant une baisse du pouvoir d’achat de la monnaie. Le regain d’activité pourrait théoriquement entraîner une hausse des importations et donc de demande de devises, mais la Banque centrale va probablement continuer de limiter les flux d’importation.

Les changements sur la carte militaire
Depuis 2011, les gains militaires du régime ont généralement renforcé la valeur de la livre et réciproquement. En mars 2016, les autorités russes avaient par exemple annoncé qu’elles allaient retirer leurs troupes de Syrie, entraînant un décrochage de 4 % du taux de la livre. Quand il s’est finalement avéré que l’armée de l’air russe ne se retirait pas, la monnaie nationale a repris des couleurs.
Pour les prochains mois, deux tendances se dessinent. Sur les fronts est et nord-est du pays, les troupes du régime soutenues par l’armée de l’air russe et les nombreuses milices chiites afghanes et irakiennes continuent à avancer, alors que dans la partie occidentale les nombreux “accords de réconciliation” qui ont été signés avec des groupes d’opposition semblent devoir s’étendre aux dernières poches de résistance dans la banlieue est de Damas ainsi qu’au nord de Homs.
Ces avancées pèseront en faveur d’un renforcement de la valeur de la livre syrienne.
Une incertitude demeure quant au rôle américain dans la guerre et en particulier les risques d’incidents impliquant des troupes américaines dans le Sud dans la zone frontalière syro-irakienne. Si un incident devait par exemple impliquer des milices iraniennes dans des combats avec les Américains, les tensions pourraient monter à nouveau. À l’heure actuelle, on semble encore loin de ce scénario.

Une possible amélioration du taux de la livre

Au vu de l’instabilité générale dans le pays, de la situation politique compliquée et du manque de données, il est très difficile de faire des projections. Mais pour une fois une chute supplémentaire du taux de la livre n’est plus une fatalité, une hausse est possible et en soi c’est une nouvelle positive pour la monnaie et l’économie syriennes.

 

 

 

 

 

 

 

Remarque: Cet article a été publié dans le numéro de juillet 2017 du Commerce du Levant

Moscou capitalise économiquement sur son soutien à Damas

Le gouvernement syrien s’apprête à céder à la Russie des actifs énergétiques en récompense du soutien militaire de son allié.

 

À la suite de Téhéran, qui a réussi en janvier à forcer la main du régime syrien en l’obligeant à lui octroyer la troisième licence de téléphonie mobile – au bénéfice d’une entreprise liée aux gardes révolutionnaires iraniens – ainsi qu’une concession à long terme sur les importantes mines de phosphate situées à l’est de Palmyre, c’est au tour de Moscou de demander une récompense pour son soutien politique et militaire.
À la mi-avril, lors d’une entrevue avec l’agence d’information russe Sputnik, Bachar el-Assad a confirmé que des entreprises russes allaient bénéficier de plusieurs contrats dans le secteur énergétique.
Cette annonce faisait suite à une visite en janvier à Damas d’une délégation russe menée par le vice-Premier ministre Dmitry Rogozin pour explorer les opportunités d’affaires. M. Rogozin y avait alors affirmé que le président syrien avait « personnellement garanti que les entreprises russes bénéficieront d’un traitement de faveur ».
Quel est l’historique de la relation économique depuis 2011 ? Et quels sont les actifs que le régime syrien pourrait céder à Moscou ?

Une relation économique complexe

Depuis 2011, et malgré les déclarations de bonnes intentions entre les deux pays, le niveau d’aide financière de la Russie en faveur de Damas a été très modeste.
Alors que Téhéran a octroyé un total de 6,6 milliards de dollars entre 2013 et 2017, Moscou n’a fourni que 327 millions de dollars en aide, et encore sous la forme de l’ajournement du remboursement d’une dette due par Damas.
Deux raisons semblent expliquer cette timidité. D’abord les difficultés financières de Moscou consécutives à la baisse du prix du baril sur le marché mondial et aux sanctions occidentales liées à la crise ukrainienne.
Mais il y a aussi l’histoire de la relation entre les deux pays. À la chute de l’Union soviétique, Damas devait près de 12 milliards de dollars à Moscou, qu’elle a refusé de rembourser sachant que l’ancienne puissance n’avait que des moyens de pression très limités. En 2007, des négociations ont abouti à ce que Damas accepte finalement de repayer 1,5 milliard sur une période de 10 ans – dont le remboursement des 327 millions a été ajourné.
Moscou a la mémoire longue et quand le gouvernement syrien est venu réclamer un prêt d’un milliard de dollars en octobre 2014, il lui a été opposé une fin de non-recevoir.
La seule forme d’aide concrète directe et connue de la Russie depuis 2011 a été l’envoi de 100 000 tonnes de blé sous forme d’aide humanitaire.

Le secteur bancaire russe à la rescousse

Le gouvernement syrien a cependant pu bénéficier du secteur bancaire russe pour y transférer ses avoirs en devises. Estimés à plus de 17 milliards de dollars en 2010, largement placés dans des institutions occidentales, ces fonds ont été retirés avant l’imposition de sanctions européennes en 2011 et transférés à Moscou. En novembre 2011, la Banque centrale a annoncé avoir ouvert des comptes en rouble et en euro dans trois institutions bancaires russes, VTB, VEB and Gazprombank. À la banque VTB par exemple, ce sont deux milliards d’euros qui ont été déposés. Par ailleurs, une quatrième banque, Tempbank, a été placée sous sanctions en mai 2014 par le Trésor américain pour son « soutien au régime syrien ».

Des entreprises russes largement absentes

Quant aux entreprises russes, elles sont largement absentes du marché syrien. Certains contrats d’ingénierie ont bien été accordés par le gouvernement syrien, telle la construction de silos à grain ou d’une station de pompage d’eau sur le Tigre ; Syrianair a aussi annoncé vouloir acheter des avions civils aux constructeurs Antonov et Tupolev. Mais à l’exception des silos à grain, aucun de ces contrats n’a vu le jour.
Un obstacle majeur les bloque en effet : l’absence totale de ressources du gouvernement syrien, dont les recettes se sont largement asséchées et qui n’a pas accès aux marchés financiers mondiaux.
Même un contrat pour l’achat d’un million de tonnes de blé russe qui était prévu au début 2017 n’a pu être conclu faute de financements, malgré l’importance stratégique de cette denrée.
Quant aux relations entre secteurs privés des deux pays, elles ont historiquement été limitées à l’importation de matières premières et d’acier russe. Elles souffrent aujourd’hui des sanctions, de la faiblesse du pouvoir d’achat syrien et d’un environnement des affaires syrien très détérioré.

Capitaliser sur l’engagement militaire

Aujourd’hui, alors que l’opération militaire russe semble avoir atteint son principal objectif, soit la sécurisation du régime, Moscou semble décidé à avancer ses pions sur le plan économique et à ne pas se laisser dépasser par Téhéran.
Alors qu’elles ne peuvent pas espérer se faire payer par Damas, faute d’argent, les autorités russes semblent favoriser un accès aux ressources syriennes par l’octroi de concessions et licences à long terme. Le secteur énergétique semble particulièrement privilégié.

Des actifs non négligeables à acquérir

Bien que la Syrie n’ait pas d’actifs énergétiques de la taille d’autres pays de la région, elle dispose de réserves non négligeables en pétrole et gaz, d’un potentiel offshore qui reste certes à confirmer, ainsi que d’une situation géographique qui la place au centre de plusieurs projets de gazoducs et d’oléoducs régionaux.
La Russie pourrait potentiellement être intéressée par tous ceux-ci.
Fin 2013, le gouvernement avait ainsi octroyé à la société Soyouzneftegaz, détenue par le gouvernement russe, une licence d’exploration offshore, la première dans l’histoire du pays. Après avoir investi plusieurs millions de dollars dans les études sismiques à la veille de l’intervention militaire de l’armée de l’air russe en septembre 2015, Soyouzneftegaz a annoncé la suspension de son projet par crainte d’une détérioration de l’environnement sécuritaire. Fin avril, les médias publics syriens faisaient état du retour de la société russe, confirmant que les promesses faites à M. Rogozin commençaient à être appliquées.
Les Russes pourraient cependant lorgner sur différents autres actifs. Une option serait une prise de contrôle partielle des joint-ventures établies par le gouvernement syrien avec les majors internationales, Shell et Total. Ces entreprises détenues à parts égales par le gouvernement et les deux majors produisaient en 2011 près de 125 000 barils/jour à partir de champs situés dans la région de Deir ez-Zor. Le gouvernement pourrait céder tout ou une partie de ses parts dans l’attente d’une reprise des champs et d’un redémarrage de la production. La prise de parts dans les champs situés à l’extrême nord-est qui sont détenus exclusivement pas la société nationale de pétrole est une autre option.
Par ailleurs, la Syrie dispose de réserves relativement importantes de gaz situées au centre du pays autour de Palmyre. Des entreprises d’ingénierie russe sont actuellement en train d’essayer d’éteindre les incendies qui ont touché plusieurs champs gaziers que l’État islamique a tenté de détruire. Elles auraient obtenu en échange de pouvoir exploiter la moitié de la production de ces champs jusqu’à ce qu’ils dépérissent. Cette option serait intéressante, car contrairement aux champs pétroliers de Deir ez-Zor dont l’état actuel n’est pas clair et qui vont probablement tomber sous le contrôle des forces kurdes soutenues par les Américains, les champs gaziers de Palmyre sont sous le contrôle du gouvernement.
Une autre alternative intéressante pour les Russes serait la mainmise sur les gazoducs et oléoducs existants et à venir. Le gazoduc arabe, qui transporte du gaz d’Égypte en Turquie en passant par la Jordanie et la Syrie, a en partie été construit par Stroytransgaz, une compagnie russe. D’autres projets, tel le gazoduc islamique, qui irait d’Iran à la côte méditerranéenne, est aussi à l’étude. De manière générale, pour les Russes le secteur gazier est d’ailleurs probablement prioritaire au vu de leur poids sur le marché mondial et de leur expertise dans ce domaine.
Au-delà des avantages économiques que d’éventuelles cessions d’actifs syriens permettraient, celles-ci reflètent d’abord l’affaiblissement du régime. Le fait qu’en janvier des actifs aient été cédés à Téhéran et que maintenant c’est au tour de Moscou de frapper à la porte confirme la dépendance de Damas vis-à-vis de ses deux alliés.
Par ailleurs, ces accords économiques indiquent que pour les deux alliés de Damas, le gros des opérations militaires est derrière eux et que leur présence en Syrie s’inscrit sur le long terme.

Remarque: Cet article a été publié dans le numéro de juin 2017 du Commerce du Levant

Les ONG, nouveaux champs de concurrence pour les hommes d’affaires syriens

Le développement d’organisations non gouvernementales a fait du secteur des ONG l’un des principaux pôles d’activité économique en Syrie, drainant l’intérêt d’hommes d’affaires influents.

Depuis 2011, la Syrie connaît une croissance exponentielle du nombre d’organisations non gouvernementales (ONG) opérant sur son territoire. En grande partie à but humanitaire, ces ONG fournissent de l’aide alimentaire aux plus démunis, gèrent des écoles ou offrent des formations de toutes sortes. De plus en plus, elles se substituent à l’État défaillant et agissent comme des prestataires locaux pour les grandes organisations internationales, en particulier l’Onu.
Pour la Syrie, l’apparition de ces ONG est une nouveauté. Jusqu’en 2011, le secteur était très peu développé, le régime étant particulièrement réticent à autoriser toute forme d’organisation de la société civile et à la création d’institutions qui encouragent l’effort collectif et donc le regroupement de personnes. Ces restrictions ont été légèrement allégées durant les années qui ont précédé le soulèvement, en partie pour pallier aux déficiences de l’État et dans la dynamique des organisations créées par la Première dame, Asma el-Assad. Des œuvres de charité sont ainsi apparues ainsi que quelques associations actives dans les domaines de la lutte contre le cancer ou pour l’environnement.
Depuis 2011, le changement est radical et des centaines d’ONG ont été créées.
Le premier réflexe serait de s’en féliciter, étant donné l’ampleur des besoins de la population et l’incapacité du gouvernement à y faire face. Mais, en pratique, se développe une activité dont la finalité est souvent détournée au profit d’hommes d’affaires véreux ou d’entrepreneurs de toutes tailles qui y voient l’occasion d’en tirer des profits alors que l’économie reste sinistrée. En même temps, se crée entre ces ONG une forte compétition pour accaparer de plus gros “marchés”. Graduellement le secteur se transforme et n’a plus rien à envier aux secteurs d’activité commerciale plus classiques en termes de chiffres d’affaires ou de logique concurrentielle.

Un secteur économiquement attractif

Si ce secteur devient tellement attractif, c’est qu’il dispose de plusieurs atouts :
– Il attire une véritable manne. Alors que l’économie est largement détruite, les sommes versées par la communauté internationale pour parer aux besoins des Syriens représentent une rare source d’argent. En 2015, c’est plus d’un milliard de dollars qui ont été transférés dans le cadre de l’assistance humanitaire à la Syrie. Or les grandes organisations internationales bénéficiaires de ces montants ont besoin de toutes sortes de prestataires locaux, d’où l’opportunité de créer une ONG et de tirer profit de ces fonds.
– Les ONG répondent à une demande réelle. Les besoins de la population sont en effet immenses que ce soit pour la fourniture de biens (alimentation, médicaments, habits, mazout) ou de services (éducation, santé, etc.). Or l’État est à bout, à court d’argent et peu flexible.
– Pour les hommes d’affaires les plus puissants, les ONG permettent de recycler leur argent et d’échapper aux sanctions. Les sanctions qui visent les entités syriennes sont dirigées contre les entreprises, publiques ou privées, mais quasiment contre aucune ONG. Ainsi, el-Bustan, une association détenue par Rami Makhlouf qui est censée soutenir les familles des martyrs de l’armée, est connue pour être l’une des principales sources de financement de la milice du dénommé “Tigre”, Souheil el-Hassan, accusée de toutes sortes d’exactions. Or el-Bustan est épargnée par les sanctions européennes et américaines, alors qu’un article du Guardian en 2016 affirme qu’elle bénéficiait des fonds de l’Onu. Quant à la Syria Trust for Development, l’ONG d’Asma el-Assad, qui est sous sanctions à titre personnel, elle aurait reçu en 2015, toujours selon le Guardian, près de 7,7 millions de dollars de la part d’agences de l’Onu.
Alors qu’elles sont censées être à but non lucratif, les entrepreneurs syriens utilisent plusieurs moyens pour tirer des profits de l’activité de leur ONG :
– L’ONG signe des contrats avec un ou des prestataires qui sont souvent des entreprises privées détenues par le dirigeant de l’ONG. De cette façon ce qui devrait être de l’argent versé à une organisation à but non lucratif est transféré à une société commerciale.
– Elle surfacture ses services aux institutions qui la financent ou fournit de fausses factures.
– Les dirigeants de l’ONG se fixent des salaires très élevés.
Ces détournements se sont tellement normalisés, les réseaux qui en bénéficient sont si importants, et la crainte de la contestation est si élevée que plus personne ne pose de questions.
Ainsi en 2011, quelques mois après le début du soulèvement, Rami Makhlouf a annoncé qu’il céderait toutes ses parts dans Syriatel, sa société de téléphonie mobile, à une organisation à but non lucratif lui-même se consacrant à titre personnel aux œuvres de charité.
Syriatel est depuis, en effet, détenue en grande partie par la Ramak Development and Humanitarian Projects LLC (RDHP). Mais personne n’est dupe. RDHP n’est pas une organisation à but non lucratif, mais une SARL, et elle est détenue à 99,99 % par Rami Makhlouf.

Compétition acharnée

Comme dans le secteur des affaires plus classiques, les ONG les plus grandes sont accaparées par les plus puissants. Quand elles ne le sont pas, ces derniers s’assurent qu’elles sont écartées. Début mars, le gouvernement syrien a ainsi révoqué la licence de deux anciennes et importantes œuvres de bienfaisance basées à Alep, el-Ihsan et el-Ta’aluf. Créées respectivement en 2004 et 2005, ces deux ONG étaient particulièrement actives. El-Ihsan fournissait 58 000 repas quotidiens aux plus démunis en plus de subvenir aux besoins de 25 000 familles chaque mois et d’offrir des soins de santé gratuits. Elle comptait près de 2 000 employés et bénévoles. Les deux ONG étaient établies depuis longtemps et ont acquis une réputation pour la qualité de leurs services en plus d’être les partenaires des agences onusiennes. Selon une source, la raison officielle invoquée pour l’annulation de leurs licences est une vague “violation des règles”. Personne ne se fait d’illusions : en réalité d’autres ONG bien mieux introduites auprès du régime cherchent à récupérer leur “marché”. Ce n’est pas le seul scandale.
Fin 2016, le président du Croissant-Rouge syrien, Abdelrahman el-Attar, par ailleurs influent commerçant de Damas, a dû démissionner suite à un scandale de corruption dans son organisation. Le fait qu’une affaire de corruption éclate au grand jour est très rare en Syrie et ne doit probablement rien au hasard. Bien que M. el-Attar a construit sa fortune en grande partie grâce à ses liens avec le régime, il a dû perdre quelques faveurs ou empiéter sur le domaine d’une autre personnalité plus puissante. Le Croissant-Rouge syrien est l’un des plus importants bénéficiaires d’aide et est actif à travers tout le territoire. Ce sont des dizaines de millions de dollars qui sont donc en jeu. Son remplaçant est Khaled Hboubati, non moins influent homme d’affaires. Dans les mois qui viennent, alors que la demande pour l’aide humanitaire va rester très élevée, il est probable que cette compétition acharnée entre hommes du pouvoir va continuer.
Ce phénomène ne touche cependant pas que les plus grandes organisations. À tous les niveaux, la création d’une ONG est devenue un véritable business et c’est à qui se positionne le mieux ou a les meilleures connexions pour en tirer le plus de bénéfices.
Le phénomène d’ONG-isation de la société syrienne prend de plus en plus d’ampleur. Il entraîne une institutionnalisation de ce qui peut s’apparenter à un détournement de fonds ; augmente la dépendance à l’aide humanitaire ; et détourne les forces vives du pays d’autres activités plus productives économiquement.

Remarque: Cet article a été publié dans le numéro de mai 2017 du Commerce du Levant