Syrie Reconstruction : les proches du régime syrien posent leurs conditions

La volonté de certains officiels syriens d’encourager les investissements étrangers et la reconstruction fait face à la résistance de puissants hommes du pouvoir.

Mi-février, une délégation d’hommes d’affaires exilés en Égypte s’est rendue à Damas pour explorer les opportunités d’affaires et une contribution éventuelle à la reconstruction de la Syrie.
Réunis dans le cadre du Groupe des investisseurs syriens en Égypte, ces hommes d’affaires avaient quitté le pays à partir de 2012, quand les combats s’étaient étendus à Damas et Alep, et que les espoirs d’une résolution rapide du conflit s’estompaient.
Dix jours plus tôt ils avaient reçu au Caire la visite du ministre syrien des Finances, Maamoun Hamdan, venu les encourager à rentrer au bercail et à y rapatrier leurs capitaux. Le ministre leur a fait miroiter des incitations fiscales et commerciales, y compris une réduction des droits de douane sur les matières premières, un rééchelonnement de leurs prêts bancaires et de leurs impôts, ainsi qu’une extension de sept à dix ans de l’âge des machines qui peuvent être introduites en Syrie – cette dernière mesure visant à encourager les industriels à relocaliser leurs usines.
La démarche de Maamoun Hamdan a tout ce qu’il y a de plus logique. En manque de capitaux, de devises, d’opportunités d’emploi et de capacité de production, l’économie syrienne a tout intérêt à attirer des investisseurs expatriés. Leur retour éventuel est particulièrement important, car les sanctions occidentales, les tensions politiques avec l’Iran, la destruction à large échelle du pays et l’absence criante d’État de droit rendent très peu probable à court et moyen terme le retour des investisseurs européens et du Golfe.
En arrivant à Damas, la délégation d’hommes d’affaires espérait donc recevoir la garantie que les promesses du ministre pouvaient être tenues.
Or, beaucoup d’affairistes liés au pouvoir syrien ne semblent pas l’entendre de cette oreille.

Menaces à l’encontre des investisseurs expatriés

Le 26 février, alors que la délégation était à peine arrivée à Damas, le quotidien el-Watan publiait un article attaquant violemment ces entrepreneurs.
Intitulé “Les investisseurs égyptiens” pour les dépeindre comme des étrangers, l’article accuse ces entrepreneurs d’arrogance, d’être uniquement motivés par les incitations gouvernementales, de mettre des conditions à leur retour et de n’être rentrés « qu’après la libération d’Alep », c’est-à-dire seulement dès qu’il était devenu clair que la guerre allait se conclure en faveur du régime.
L’article ajoute que les entrepreneurs qui sont restés au pays “épaule contre épaule” avec l’armée n’ont pas bénéficié des mêmes incitations et conclut que la seule façon pour ces investisseurs de « gagner le cœur de leurs concitoyens » serait « qu’ils remboursent toutes leurs dettes et leurs impôts jusqu’à la dernière piastre, et ce au taux de change de 2011 et non au taux actuel – la valeur du dollar par rapport à la livre syrienne a été multipliée par 10 depuis 2011.
El-Watan est la propriété de Rami Makhlouf, le cousin maternel de Bachar el-Assad et l’homme d’affaires le plus puissant du pays.
À travers lui, ce sont les intérêts de toute une frange d’hommes d’affaires liés au régime, à travers des liens de sang ou d’affaires avec la famille Assad et les responsables des services de sécurité, qui sont en jeu. Dès l’arrivée au pouvoir de Bachar el-Assad et grâce à leurs réseaux, ces hommes ont bâti leur richesse dans le secteur des services, dans les juteux contrats à forte marge du secteur public et à travers leurs licences d’importation. Depuis 2011, c’est leur imbrication dans l’économie de guerre qui leur a permis de s’enrichir.
À l’opposé, les investisseurs ayant quitté le pays, et malgré l’hétérogénéité de leurs secteurs d’activités et de leurs origines sociales, ont d’une manière générale la particularité d’avoir des liens plus distendus avec le régime.
À titre d’exemple, ceux basés en Égypte sont en bonne partie des industriels, en particulier dans le textile ; beaucoup sont alépins, c’est-à-dire qu’ils sont urbains et en grande majorité de confession sunnite ; l’origine de leur richesse est davantage liée à leur savoir-faire industriel et commerçant qu’à leurs liens avec les hommes du régime.
En les accusant de traîtrise, el-Watan cherche à mettre la pression sur leurs soutiens au sein du gouvernement. En les invitant à rembourser leurs dettes aux banques et leurs impayés aux impôts, c’est une menace déguisée de harcèlement qu’ils font peser sur ceux qui penseraient à rentrer au pays.
Cet incident met en lumière les dissensions qui existent à l’intérieur du régime. Maamoun Hamdan n’aurait pas pris l’initiative d’aller en Égypte sans l’accord préalable de hauts placés du régime – les ministres syriens sont en général des technocrates qui représentent les intérêts des différentes ailes du régime et non des décideurs en tant que tels.
Ce même genre de dissonance était perceptible durant la décennie durant laquelle Bachar el-Assad était au pouvoir, avant la guerre, et était attribuée à la fracture entre vieille et nouvelle garde ; aujourd’hui elle pourrait être plutôt le reflet de la dispersion du pouvoir central syrien.
L’article d’el-Watan rappelle par ailleurs qu’une frange importante de la communauté des affaires bénéficie du conflit, de la destruction des capacités de production, des sanctions internationales, des pénuries de toutes sortes. Celle-ci ne voit pas d’un bon œil « un retour à la normale » et représente une véritable résistance à un processus de reconstruction viable.
Un autre incident illustre cette dynamique.

Pas d’investissements occidentaux sans excuses

Dans une entrevue au ton surréaliste accordée le 13 février à el-Mayadeen, une chaîne pro-iranienne basée à Beyrouth, le ministre de l’Économie, Adib Mayalé, a affirmé que les entreprises occidentales intéressées par la reconstruction ne bénéficieraient d’aucun contrat si leurs gouvernements ne s’excusaient pas d’abord auprès du peuple syrien. Certaines entreprises de ces pays, qu’il n’a pas nommées, chercheraient à entrer sur le marché syrien à travers le Liban, a-t-il ajouté.
Pressé par la journaliste, qui lui a demandé ce qui se passerait si les gouvernements occidentaux s’excusaient, Adib Mayalé a bafouillé que les entreprises iraniennes et d’autres pays alliés se verraient accorder la priorité.
Le ministre a ajouté que son gouvernement n’avait pas davantage besoin de la Banque mondiale – celle-ci vient de débuter un grand projet d’évaluation des besoins. « Nous ne sommes intéressés ni par l’argent de la Banque mondiale, ni par ses programmes, ni par ce qu’elle a à dire sur la reconstruction. »
« La Syrie se financera par elle-même grâce au soutien des pays amis », a-t-il ajouté sans préciser si, à l’exception d’une nouvelle ligne de crédit iranienne d’un milliard de dollars accordée en février, son gouvernement avait réussi à obtenir une quelconque aide de ses amis – le coût de la reconstruction est estimé à près de 200 milliards de dollars.
Il est utile de préciser qu’Adib Mayalé est considéré comme un proche de Rami Makhlouf.
Ces deux incidents reflètent en tout cas l’opposition réelle de franges importantes et puissantes du régime à un changement des règles du jeu économique.
Ils ne voient d’un bon œil ni l’entrée de nouveaux acteurs sur le marché, tels les investisseurs expatriés en Égypte, ni les conditions qui pourraient être liées à l’entrée de capitaux occidentaux – les excuses demandées aux gouvernements européens peuvent aussi être lues comme un moyen de pression pour lever les sanctions pesant sur de nombreux hommes du pouvoir.
Il est de plus en plus clair que la fin du conflit ne coïncidera pas forcément avec le début de la reconstruction. Malgré les manques criants de toutes sortes et les besoins pressants de capitaux et de relance de l’activité, rien ne semble encore pouvoir se faire dans le domaine économique sans la prise en compte des intérêts des puissants hommes du pouvoir syrien.

Remarque: Cet article a été publié dans le numéro d’avril 2017 du Commerce du Levant

Les pénuries mettent en lumière la fragilité syrienne

En début d’année, plusieurs semaines consécutives de pénuries d’essence et de coupures d’électricité ont mis en lumière d’inquiétantes fragilités dans la gestion économique et politique de la Syrie ainsi que sa dépendance vis-à-vis de l’Iran.

Mi-février, la Syrie commençait à entrevoir la fin de plusieurs semaines de pénuries de produits énergétiques. La crise, qui dure depuis le début de l’année, est sans précédent dans sa durée et son amplitude depuis le début du soulèvement en mars 2011 a entraîné un certain chaos à travers tout le pays.

L’attaque par l’État islamique de champs gaziers

Début décembre, l’attaque par l’État islamique de la région de Palmyre et sa prise de contrôle d’importants champs gaziers ont déclenché une hausse soudaine des coupures d’électricité.
Les champs conquis par l’EI fournissaient, en effet, la centrale gazière de Jihar qui traitait près de trois millions de mètres cubes de gaz par jour.
Entièrement destinés aux centrales électriques du pays, ces volumes représentaient environ le tiers des approvisionnements en gaz de la Syrie qui étaient d’environ 10 millions de mètres cubes/jour, un chiffre lui-même en chute libre depuis 2011 quand la production de gaz se montait à environ 30 millions de mètres cubes/jour.
Du jour au lendemain la production électrique syrienne a donc chuté d’un tiers, entraînant automatiquement la hausse du nombre d’heures de rationnement électrique dans tout le pays.
Début janvier, l’EI annonçait par ailleurs la destruction de la centrale de Jihar. Autrement dit, même si les champs gaziers de la région de Palmyre venaient à être repris par les troupes du régime, ils ne pourront pas être exploités avant plusieurs années, le temps que la centrale soit réparée ou qu’une nouvelle soit construite.

Une pénurie de produits pétroliers inexpliquée

Cette baisse de la production électrique, survenue au milieu d’un hiver particulièrement rigoureux, s’est combinée depuis début janvier à des pénuries de produits pétroliers, en particulier le fioul domestique et lourd, ainsi que l’essence.
Ces pénuries, qui touchent le pays à la période de l’année durant laquelle la demande est la plus élevée – le fioul est le principal combustible utilisé pour le chauffage –, ont pris la population par surprise.
Elles ont entraîné de très longues files d’attente aux stations-service, obligé de nombreuses usines à suspendre leurs activités et encouragé les gens à couper des arbres pour utiliser le bois pour se chauffer.
Les coupures d’électricité ont également augmenté, l’absence de fioul lourd ayant interrompu le fonctionnement des turbines électriques qui utilisent ce combustible. Même les quartiers les plus huppés de la capitale syrienne, tels Abou Remmané et Malki, ne sont pas épargnés. Dans certaines banlieues de Damas, l’électricité n’est plus fournie que quatre heures par jour.
Jusqu’à début février, le gouvernement n’avait pas fourni d’explications à cette crise. Certaines rumeurs non confirmées ont fait état de l’arrivée de tankers au port de Tartous qui auraient refusé de décharger leur cargaison faute d’être payés.

Le gouvernement accuse l’Iran

Finalement, début février, le Premier ministre Imad Khamis a fait une surprenante déclaration dans laquelle il a annoncé que l’Iran avait cessé ses fournitures de produits pétroliers « depuis trois mois et demi », soit environ à la mi-octobre. En d’autres termes, M. Khamis accusait implicitement Téhéran, pourtant le principal allié du régime, d’être à la base de la crise que subit le pays.
Depuis la perte des champs pétrolifères de l’est du pays au printemps 2013, Damas se fournit en effet en produits pétroliers via son allié iranien grâce à une ligne de crédit de 3,6 milliards de dollars octroyée par ce dernier en août de la même année.
Après les déclarations de M. Khamis, la presse locale a imputé l’arrêt des livraisons iraniennes à « certains problèmes techniques » sans en préciser la nature.
Quoi qu’il en soit, cette annonce apporte un éclairage aux accords récemment conclus à Téhéran entre les deux pays.

L’Iran force Damas à conclure des accords économiques

À la mi-janvier, une délégation gouvernementale menée par le Premier ministre a en effet signé cinq accords de coopération économique qui sont perçus à Damas comme lui étant très défavorables.
L’un des accords octroie à Mobile Telecommunication Company of Iran, une entreprise d’État, la troisième licence de téléphonie mobile de Syrie – les deux autres étant détenues par Syriatel et MTN-Syria, une entreprise partiellement détenue par la famille Mikati. Or MCI est affiliée aux gardiens de la révolution iranienne. C’est-à-dire que les Iraniens vont non seulement mettre la main sur un secteur particulièrement lucratif, mais ils vont aussi avoir accès au système de communication du pays.
Un second accord prévoit la cession pour une longue durée des mines de phosphate d’el-Sharqiyeh, les plus importantes du pays. Il faut savoir que la Syrie possède les quatrièmes plus importantes réserves de phosphate au monde.
C’est peu dire que ces accords ont été mal perçus à Damas, en particulier celui sur les télécoms, car beaucoup estiment qu’il donne trop d’influence à Téhéran.
Imad Khamis a cependant obtenu en retour une nouvelle ligne de crédit d’un montant d’un milliard de dollars dont la moitié doit être consacrée à l’importation de produits pétroliers.
Il apparaît donc que la suspension des fournitures iraniennes en octobre a été un moyen pour l’Iran de faire pression sur son allié pour le contraindre à signer ces accords économiques.
Dès son retour d’Iran et alors que les pénuries s’accentuaient, M. Khamis a annoncé la signature de plusieurs contrats d’importation de produits pétroliers d’un montant global de 200 milliards de livres syriennes, soit l’équivalent de 400 millions de dollars.
Par ailleurs, le secteur privé industriel a été autorisé à importer des produits pétroliers pour faire tourner ses usines, alors que l’importation de produits pétroliers était jusque-là un monopole du secteur public. Une pareille autorisation temporaire avait été accordée en 2014, mais elle avait été limitée aux importations par voie maritime, alors que maintenant les industriels pourront utiliser les voies terrestres. La Chambre d’industrie de Damas a d’ailleurs annoncé le 12 février qu’elle allait commencer à s’alimenter via le Liban.

Des conséquences à long terme

La crise de ce début d’année va avoir plusieurs conséquences, à la fois politiques et économiques.
L’inflation, dont le taux est déjà estimé à environ 50 %, devrait augmenter. Les pénuries ont poussé les coûts de transport à la hausse, entraînant ceux d’autres produits ; elles ont également forcé de nombreuses usines à suspendre leur production, créant également quelques manques sur le marché ; alors que les agriculteurs ont dû débrancher les chambres froides utilisées pour la conservation de leurs produits.
Les conséquences politiques seront plus sérieuses. Alors que depuis le début du soulèvement, il y a six ans, le gouvernement avait toujours réussi à assurer la fourniture relativement régulière de produits et services, son échec de ces dernières semaines a de quoi surprendre, en particulier au vu de l’amélioration de la situation sécuritaire pour le régime.
Le fait que les fournitures iraniennes ont été interrompues à la mi-octobre veut dire que le gouvernement avait largement assez de temps pour se préparer et prévenir les pénuries.
La combinaison d’une gestion déficiente par les autorités avec la perception d’une forte baisse de la menace militaire pourrait à terme entraîner contre le régime une expression plus explicite du mécontentement de la population.
Par ailleurs, les tensions avec l’Iran indiquent que la relation entre les deux pays est sur la base du donnant-donnant. Quel nouvel actif le gouvernement syrien va-t-il céder dans six mois quand il aura à nouveau recours à son allié pour une nouvelle rallonge financière pour lui permettre de poursuivre ses importations ?

Remarque: Cet article a été publié dans le numéro de mars 2017 du Commerce du Levant

L’économie syrienne pourrait croître en 2017

L’année 2017 pourrait être celle du retour de la croissance économique en Syrie pour la première fois depuis le début du soulèvement en mars 2011. Celle-ci ne préfigurera cependant pas une reconstruction à grande échelle du pays.

La chute de la ville d’Alep aux mains du régime et de ses alliés en décembre 2016, la reconquête graduelle de nombreuses poches d’opposition autour de Damas, ainsi que l’accord de cessez-le-feu parrainé par la Russie et la Turquie ont changé la donne politique en Syrie.
Toutes les grandes villes syriennes ainsi que les voies qui permettent d’y accéder sont maintenant sous le contrôle du régime syrien. À l’exception de la Ghouta orientale, ceci s’applique aussi à toutes les banlieues de ces villes.

Le retour de la stabilité

Avec un retour de la stabilité il n’est plus illusoire de s’attendre cette année à un retour de la croissance du PIB syrien mesuré en base annuelle, et ce pour la première fois depuis 2010. En 2014, la croissance avait bien semblé redémarrer, mais ce regain d’activité n’avait touché que quelques secteurs et n’avait duré que quelques mois.
Ces derniers mois déjà, avec le retour d’une relative normalité dans de grandes parties des régions ouest du pays (la région côtière et l’axe Damas-Hama), certains secteurs économiques semblaient stabilisés et même en croissance. C’est en particulier le cas du secteur manufacturier et de la construction. Le nombre de projets manufacturiers ayant obtenu une licence durant les neuf premiers mois de 2016, par exemple, était déjà plus élevé que la moyenne annuelle durant les quatre années précédentes. Certes, dans leur grande majorité ces projets sont de taille artisanale, mais ils indiquent une amélioration de la confiance. Quant aux livraisons de ciment par les entreprises du secteur, elles étaient stables durant les neuf premiers mois de l’année alors qu’elles n’avaient cessé de décliner les années précédentes.
D’autres secteurs économiques, telle l’agriculture, qui reste l’un des secteurs d’activité les plus importants, continuaient cependant à souffrir (voir Le Commerce du Levant de janvier 2017).

Plusieurs facteurs de croissance

L’année 2017 pourrait voir l’économie syrienne bénéficier de plusieurs facteurs positifs :
– La relative stabilité politique dans les régions tenues par le régime, où habitent au moins deux tiers de la population résidente, va encourager les entrepreneurs à investir et les consommateurs à dépenser plutôt qu’à épargner, bien que les consommateurs ayant de l’épargne soient actuellement bien peu nombreux. Cette stabilité devrait également supprimer les barrières internes au transport et à la distribution, rendant ces deux secteurs plus compétitifs et entraînant une baisse des coûts.
– La fin de la bataille d’Alep va permettre un retour de la production manufacturière dans ce grand centre industriel syrien. Certes, en volume total l’investissement sera encore très limité comparé aux niveaux d’avant 2011, mais par rapport à leur niveau actuel l’amélioration sera significative. Il faut s’attendre aussi à un retour des réfugiés de la ville qui habitent actuellement au Liban, en Turquie, en Arménie et dans les pays du Golfe. Rien qu’au Liban, il est estimé qu’entre 15 et 20 000 Arméniens alépins habitent dans le quartier de Bourj Hammoud dont certains ont déjà commencé à revenir. Ces retours tireront la consommation vers le haut.
– Il est également probable que ceux parmi les expatriés qui n’ont pas à craindre de représailles de la part du régime retourneront visiter le pays dans les mois qui viennent et en particulier en été. Beaucoup de Syriens n’ont plus visité leurs proches ni leurs résidences depuis de nombreuses années et la fin des combats dans plusieurs parties du pays les encouragera à le faire. Ces retours dynamiseront en particulier les secteurs du transport et du tourisme, et généreront des rentrées en devises.
– De nombreux Syriens qui ont fui le pays ces trois dernières années sont maintenant installés dans leur pays de refuge et ont commencé à travailler. Leurs revenus devraient augmenter les niveaux de transferts vers la Syrie et donc les rentrées de devises ainsi qu’encourager la consommation.
– Si la valeur de la livre syrienne parvient à maintenir la stabilité dont elle a fait preuve depuis environ six mois, la confiance dans l’économie s’améliorera, ce qui aura un effet positif sur les investissements.
– Le secteur agricole qui sort d’une année noire (voir Le Commerce du Levant de janvier 2017) devrait bénéficier des bons niveaux de pluviométrie actuels. Le retour des agriculteurs sur leurs terres dans les régions où la guerre a pris fin améliorera également la production.

Les obstacles perdurent

Cette prévision de croissance reste cependant basée sur des fondements très fragiles, car de nombreux risques continuent à peser sur l’économie syrienne.
Le plus important est la situation politique et militaire. Alors que la partie est de la Syrie est encore à feu et à sang, plusieurs acteurs régionaux, en particulier l’Iran, ne sont pas partie prenante de l’accord de cessez-le-feu russo-turc et n’ont pas forcément intérêt à son succès. Par ailleurs, on est encore dans l’attente de clarifications sur la politique syrienne de l’administration Trump.
L’économie syrienne va également souffrir de la situation budgétaire critique du gouvernement qui est de loin le principal acteur économique. Le manque de données officielles rend toute analyse difficile, mais il y a peu de doutes que le gouvernement est financièrement à bout. Et un gouvernement sans argent c’est beaucoup moins d’investissements et de dépenses dans l’économie.
De même, le niveau des réserves de change est très bas et risque de peser sur la valeur de la livre syrienne sur le marché des changes. Alors que la Banque centrale a réussi à stabiliser sa monnaie depuis la mi-2016, il n’est pas clair si elle dispose encore de beaucoup de marges de manœuvre étant donné le déficit persistant de la balance des paiements. Toute nouvelle pression sur la monnaie pourrait entraîner une perte de confiance ainsi qu’une hausse des coûts d’importation et de production.
La performance du secteur agricole, qui est non seulement crucial à cause de son poids dans l’activité économique mais parce qu’il permet aussi de fournir les villes en denrées à des prix compétitifs, est difficile à prédire. Plusieurs facteurs pèsent sur sa performance : le coût des intrants par exemple, mais aussi la qualité du réseau de transport et de distribution. Le Nord-Est est le principal centre agricole du pays, or il va continuer à être affecté cette année par la guerre contre l’État islamique.
Une autre hypothèque est liée à l’accès aux ressources énergétiques. La très grande majorité des champs pétrolifères et gaziers est sous le contrôle de l’État islamique. Alors qu’il y a encore quelques semaines, certains espéraient une reprise de quelques champs, l’attaque de l’EI sur Palmyre et ses champs gaziers début décembre a rappelé la capacité de nuisance de cette organisation, qui a été confirmée par la destruction de la centrale gazière de Hayan début janvier.

Pas de reconstruction en vue, mais des opportunités

L’éventualité d’une amélioration de la conjoncture économique ne doit pas non plus donner d’illusions sur le lancement d’un plan de reconstruction global du pays. Comme nous l’avons précisé dans un article précédent (Le Commerce du Levant de juillet 2016), de très nombreux obstacles perdurent.
Le plus important d’entre eux est l’absence d’une solution politique globale qui permettrait une levée des sanctions, et un retour des investisseurs étrangers et syriens ; or le processus politique actuel est encore très fragile et n’offre pas encore de garanties sérieuses sur la fin réelle des combats qui pourraient encore reprendre – mi-janvier dans la vallée de Barada près de Damas ils n’avaient d’ailleurs toujours pas arrêté. Si le processus enclenché s’avérait solide et sérieux, par contre, un début de reconstruction serait envisageable à partir de 2018.
Par ailleurs, tout faible qu’il soit un regain d’activité offrira certaines opportunités pour ceux qui sont prêts à prendre le risque. Les secteurs de l’agroalimentaire et pharmaceutique, ainsi que la construction devraient en être les premiers bénéficiaires.
Quoi qu’il en soit, étant donné la situation calamiteuse de l’économie syrienne, toute stabilisation et reprise de l’économie seront les bienvenues pour la population dans son ensemble.

Le commerce du blé au cœur de la relation syro-russe

La Syrie souffre d’un déficit important de blé que seule Moscou semble en mesure de combler. Cette dépendance a une dimension politique non négligeable.

Avec une récolte qui est tombée à son niveau le plus bas depuis près de dix ans, le gouvernement syrien a importé cette année des quantités record de blé en provenance de Russie. À la mi-novembre, dans un rapport sur la situation du secteur agricole syrien, l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) a annoncé que la récolte de blé en 2016 était de 1,5 million de tonnes, soit son plus faible niveau depuis 10 ans.
Par rapport à 2015 (2,4 millions de tonnes), la chute est de 36 % et par rapport à la moyenne sur la dernière décennie (2,8 millions) elle est de 44 %.
La FAO attribue cette chute à plusieurs facteurs : la faiblesse des surfaces de culture, qui sont tombées en dessous d’un million d’hectares pour la première fois depuis au moins dix ans (958 000) ; le faible niveau des pluies dont dépend encore une bonne partie de la récolte ; les multiples conséquences du conflit armé, telles l’insécurité, la destruction des infrastructures, la fragmentation territoriale qui perturbe et désorganise les réseaux de distribution et de transport, l’extorsion pratiquée par les différents acteurs du conflit ; ainsi que les conséquences économiques de la guerre, telles la hausse des coûts des intrants due en partie à la perte de valeur de la livre syrienne, l’absence de prêts bancaires et la baisse des subventions.
Par ailleurs, à la fin de l’année dernière, au moment où les agriculteurs syriens commençaient à planter leurs semences, le gouvernement a annoncé une hausse modérée du prix d’achat garanti de la récolte, de 61 livres syriennes la tonne en 2015 à 70 livres pour cette année, soit à un niveau qui ne permettait pas de faire face à l’augmentation des coûts, ce qui a découragé de nombreux agriculteurs et les a orientés vers d’autres cultures. En mai, au moment de la récolte, le prix d’achat a été finalement augmenté au niveau des cours mondiaux, à 100 livres le kilo, trop tard cependant pour permettre un rattrapage.
En plus de la baisse de la production, les autorités syriennes n’arrivent à acheminer qu’une petite partie de la récolte, qui est située dans le nord-est du pays dans des zones sous le contrôle de différents groupes armés, y compris les Kurdes, l’État islamique et l’opposition, vers les zones sous son contrôle qui regroupent plus de deux tiers de la population et où la demande est donc la plus importante.
L’établissement général des céréales n’a ainsi acheté que 425 000 tonnes, soit environ 28 % de la récolte à cause des difficultés logistiques et de l’insécurité liées au transport à travers de longues routes contrôlées par différents groupes. Quand cet acheminement est possible il se fait d’ailleurs par l’entremise d’intermédiaires liés au régime. Ainsi, Samer Foz, un homme d’affaires de Lattaquié, est l’une des principales figures de ce commerce qui implique des transactions avec toutes sortes d’acteurs et de seigneurs de la guerre. Les conséquences de cette mauvaise récolte sont un recours plus important aux importations et une augmentation de l’aide humanitaire. Bien que l’exil de nombreux Syriens devrait théoriquement faire baisser la demande, celle-ci reste soutenue à cause de l’appauvrissement de la population qui oblige de nombreuses familles à substituer le pain à des aliments plus chers. Assurer une fourniture stable de blé et de farine aux populations sous leur contrôle est donc devenu une priorité pour les autorités ainsi que pour les organisations humanitaires. Le programme alimentaire mondial (PAM) s’est d’ailleurs engagé à fournir cette année 185 000 tonnes à titre humanitaire.

L’import moins cher que le local

Un enjeu important est celui du coût d’approvisionnement.
Selon les calculs de la FAO, le coût d’importation d’une tonne de blé est moins élevé que le coût d’achat du blé cultivé localement et de son acheminement du nord-est vers Damas et les autres centres urbains de l’ouest du pays.
Sur la base des prix mondiaux en cours au mois de juin – date à laquelle la FAO a fait ses calculs –, l’importation de Russie ou d’Ukraine, les deux fournisseurs traditionnels de la Syrie, coûterait environ 300 dollars la tonne, alors que l’achat et l’acheminement de blé de Hassaké vers Damas coûteraient 310 dollars.
Cette apparente curiosité est la conséquence de deux facteurs : un coût d’achat gouvernemental aligné sur les cours mondiaux afin d’encourager la production locale ; et surtout les “taxes” prélevées par les différents intermédiaires, y compris l’État islamique, pour faire transiter les convois. Il en coûte ainsi 52 dollars la tonne en “taxes” au gouvernement pour transporter le blé de Hassaké à Damas, ce qui est équivalent à 25 % du prix que touchent les agriculteurs (210 dollars).
D’un point de vue strictement comptable, il est donc plus intéressant d’importer que d’acheter localement.
Une autre donnée doit cependant être prise en compte, qui est le niveau de devises que la Banque centrale détient encore. D’après les estimations du FMI, les actifs détenus en devises par la banque ont baissé d’environ 21 milliards de dollars en 2010 à moins d’un milliard au début de cette année. De ce point de vue-là, il serait donc plus intéressant pour le gouvernement d’acheter localement, même à un prix légèrement supérieur, et de préserver ses actifs libellés en devises étrangères.
In fine, le choix du gouvernement se fait sur la base des facilités de paiement qu’il peut obtenir. Les autorités syriennes bénéficient en particulier d’un crédit d’un milliard de dollars octroyé l’année dernière par Téhéran pour financer ce type d’opérations. Début octobre, alors que le gouvernement s’apprêtait à finaliser un accord d’importation de Russie, des officiels à Moscou avaient un moment exprimé leurs doutes sur la capacité de Damas à financer le contrat avant qu’il soit finalement conclu.

La Russie, fournisseur stratégique

En juillet, le gouvernement a donc annoncé un appel d’offres pour l’importation d’un million de tonnes de blé en mettant comme condition qu’il soit acheté de Russie. Près de 16 entreprises russes y ont répondu. Mi-octobre, le contrat a été conclu à un prix de 165 dollars la tonne, bien en dessous des prix du marché – à la même période un accord était par exemple finalisé avec l’Égypte à un prix de 187 dollars la tonne. Clairement, la dimension politique des relations entre les deux pays a pesé sur les termes du contrat. Moscou a par ailleurs annoncé qu’elle allait fournir à titre d’aide humanitaire, et donc gratuitement, un volume additionnel de 100 000 tonnes.
En incluant deux autres accords conclus durant l’été, Damas aura acheté près de 1,45 million de tonnes à son allié depuis le début de l’été, soit la quasi-totalité de ses besoins d’importation. Les difficultés financières de Damas ainsi que sa dépendance vis-à-vis de Moscou pour ses approvisionnements soulignent ainsi la dimension politique du commerce de blé.

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Les chiffres trompeurs du budget syrien

Les chiffres officiels du budget syrien pour 2017 montrent une croissance significative des dépenses. La réalité, pourtant, est tout autre : on assiste à une chute massive qui aura des conséquences sur l’activité économique et la reconstruction.

D’après le projet de loi discuté début novembre à l’Assemblée du peuple (Parlement), les dépenses du budget syrien 2017 devraient être de 2 660 milliards de livres syriennes, en hausse annuelle de 34 %. Les dépenses d’investissement devraient augmenter de 33 %, passant de 510 à 678 milliards, alors que les dépenses courantes devraient atteindre 1 982 milliards, en augmentation de 35 % par rapport à cette année (1 470 milliards).

Un budget en chute libre

Derrière ces chiffres impressionnants la réalité est bien différente. En valeur réelle, c’est-à-dire en prenant en compte le taux d’inflation, on assiste en fait à une baisse assez significative des dépenses. En février, dernier mois pour lequel les données sont disponibles, le taux d’inflation en variation annuelle était de 44 %. Étant donné qu’il n’y a pas de raison particulière pour croire qu’elle va baisser dans les mois à venir – en juin, par exemple, le gouvernement a haussé le prix des produits pétroliers de plus de 33 % –, la hausse prévue des dépenses sera donc probablement nettement moins importante que celle du coût de la vie.
D’autre part, si on la mesure en dollars, la baisse des dépenses apparaît encore plus clairement.
Sur la base des taux de change utilisés pour les budgets 2015 (150 livres pour un dollar), 2016 (250 livres) et 2017 (470 livres), les dépenses chutent de 10,3 milliards de dollars en 2015 à 7,9 milliards cette année et 5,6 milliards de dollars l’année prochaine. En d’autres termes, le budget aura été quasiment divisé par deux en l’espace de deux ans.
Finalement, il faut signaler le décalage entre les chiffres que le gouvernement présente chaque année et les dépenses réelles.
Ce décalage, qui est difficile à mesurer précisément car les comptes des budgets 2012-2015 n’ont toujours pas été réglés et approuvés, a été reconnu par le ministre des Finances.
Maamoun Hamdan a dit aux membres de l’Assemblée que depuis plusieurs années, faute de recettes, les dépenses d’investissement étaient quasiment nulles et que les mêmes projets étaient reconduits d’une année à l’autre. En d’autres termes, la plupart des projets pour lesquels le gouvernement demande des crédits pour l’année prochaine étaient déjà prévus dans le budget de cette année et dans celui de l’année dernière. En 2017, l’investissement public, qui représente le quart du budget prévu, sera en réalité proche de zéro.

L’armée, la santé, l’éducation

Le budget consacré aux salaires de la fonction publique est particulièrement observé par les analystes car c’est quasiment le seul poste de dépenses qui est difficilement compressible.
Le coût des salaires devrait augmenter d’environ 16 % pour passer de 372 milliards cette année à 433 l’année prochaine. Mesuré en dollars, le poste des salaires est en baisse et devrait passer sous la barre du milliard de dollars pour la première fois depuis très longtemps. En 2015 et 2016, environ 2,1 et 1,5 milliards de dollars étaient respectivement affectés à ce poste.
Selon le ministère des Finances, l’augmentation de l’année prochaine est justifiée par le recrutement de 56 000 nouveaux fonctionnaires. Depuis des décennies, le gouvernement syrien recrute chaque année plusieurs dizaines de milliers de fonctionnaires, en grande partie pour contribuer à résorber le chômage – ils sont estimés à environ 1,5 million.
Durant les débats à l’Assemblée, certains députés ont demandé pourquoi de nouveaux fonctionnaires devraient être recrutés alors que beaucoup sont déjà sous-employés. D’autres ont rétorqué que les chiffres du gouvernement étaient trompeurs car en pratique les recrutements réels sont régulièrement très en dessous des objectifs fixés.
Il est à noter qu’aucune augmentation de salaire n’est prévue pour ceux déjà en poste – les salaires ne sont pas indexés à l’inflation en Syrie – et qu’au vu de l’augmentation des prix à la consommation, les fonctionnaires devront donc faire face, comme le reste des Syriens, à une nouvelle baisse de leur pouvoir d’achat.
Parmi les postes de dépenses les plus importants, on retrouve l’éducation à 272 milliards de livres et la santé à 187 milliards. Le ministère de l’Éducation emploie environ 311 000 personnes.
Les dépenses militaires n’ont pas encore été rendues publiques. En 2016, les ministères de la Défense et de l’Intérieur devaient bénéficier d’une dotation de 405 milliards de livres, soit environ 1,6 milliard de dollars. Ces chiffres ne rendent probablement pas compte de tous les montants dépensés sur l’effort de guerre.
Les subventions sont un autre poste important de dépenses. Le gouvernement prévoit d’y consacrer officiellement 423 milliards, un doublement par rapport à cette année. Le coût réel des subventions, qui a beaucoup baissé ces dernières années suite à la hausse des tarifs décidés par le gouvernement, est difficile à chiffrer car elles sont en partie couvertes directement par les entreprises publiques et sont donc extrabudgétaires.

Des recettes opaques

Les recettes prévues sont de 1 919 milliards de livres, en croissance annuelle de 41 %. Mesurées en dollars, elles devraient être de 4 milliards, en baisse de 25 % par rapport à cette année et de 38 % sur deux ans. Peu de détails sont disponibles, mais même quand ils le seront, il est peu probable qu’ils nous aident à mieux comprendre comment l’État se finance.
Pour le budget 2016 par exemple, sur les 1 359 milliards de livres de recettes prévues, 482 milliards étaient répertoriés comme « recettes diverses » sans aucune autre précision et 313 milliards devaient être générés par les entreprises publiques de production pétrolière – un chiffre totalement irréaliste étant donné que le gouvernement ne contrôle quasiment plus aucun champ pétrolier.
Certaines entreprises publiques devraient continuer à générer des recettes comme la téléphonie et le tabac, mais elles restent négligeables.
Les recettes fiscales (impôts directs et indirects) devraient être de 322 milliards alors qu’elles sont prévues à 253 milliards cette année. Là encore, mesurés en dollars, ces chiffres sont à la baisse, passant d’un milliard en 2016 à 685 millions de dollars l’année prochaine (-32 %).

Le déficit représente le quart du budget

Le gouvernement prévoit un déficit de 741 milliards de livres, soit 1,5 milliard de dollars, ce qui représente 27 % des dépenses. La conséquence de ce déficit est une augmentation de la dette. D’après le ministre de l’économie, Adib Mayaleh, celle-ci a été multipliée par onze depuis 2011.

Comment le gouvernement se finance-t-il ? Officiellement la dette interne, à travers la Banque centrale, couvre quasiment tous les déficits alors que la dette externe est négligeable. Pourtant il est établi que le gouvernement emprunte auprès de l’Iran pour financer ses importations, ce que le budget ne montre pas. Là encore, peu de détail transparaît, ce qui n’est pas surprenant au vu de la dimension politique et sécuritaire des relations syro-iraniennes.
Bien que difficile à utiliser à cause du manque de transparence et du décalage apparent entre les données officielles et la réalité, les chiffres du budget syrien confirment deux tendances importantes aux conséquences lourdes.
D’abord la contraction très rapide des dépenses publiques. L’État syrien est de loin l’acteur économique le plus important et toute contraction de ses dépenses a des conséquences négatives sur l’investissement et la consommation, et donc sur l’activité économique à venir.
D’autre part la persistance des déficits. L’accumulation de la dette nécessaire pour financer les déficits va peser sur tout effort de reconstruction et devra être remboursée par les générations syriennes futures.

 

 

 

 

 

 

Remarque: Cet article a été publié dans le numéro de décembre 2016 du Commerce du Levant