Frénésie législative en Syrie

Depuis le dernier trimestre 2015, le gouvernement syrien accélère l’adoption de textes de lois et de décisions d’ordre économique et fiscal. Cette frénésie législative est à la fois une réponse aux défis auxquels font face les autorités mais aussi une préparation aux changements potentiels à venir.

Les dix premiers jours de l’année 2016, trois textes de loi économique d’importance ont été adoptés en Syrie.
Le 6 janvier, le Parlement a approuvé une loi qui exonère de pénalités de retard les cotisations sociales des entreprises à la condition que les arriérés soient réglés dans le courant de l’année. Une exonération similaire sur les arriérés dus sur l’impôt sur le revenu et la TVA avait été accordée en juillet avec un certain succès.
Le jour même, les lois 2 et 3 de l’année 2016 ont créé deux nouvelles institutions, l’Agence de développement des PME et l’Agence de promotion et de développement de la production locale et de l’exportation. Le 10 janvier, la loi 5/2015 a autorisé les Partenariats public-privé (PPP), près de six ans après la conception initiale du texte.
Cette activité législative fait suite à une fin 2015 toute aussi intense. Le décret législatif 48/2015 approuvé le 1er octobre a doublé le taux d’imposition sur les salaires de 5 à 10 pour cent. En novembre, la loi 20/2015 a imposé le paiement d’un montant forfaitaire minimal pour la taxe sur les revenus mobiliers. En décembre, la loi 23/2015 a porté sur la planification urbaine.
Par ailleurs, le Premier ministre a institué en décembre le Conseil syrien des métaux qui est en charge à la fois de la promotion et de la régulation de ce secteur et nommé à sa tête l’homme d’affaires Mohammad Hamsho, un proche de Maher el-Assad, le frère du président syrien. Le ministère de l’Économie a quant à lui décidé, en décembre également, de restreindre l’octroi de licences d’importation et de donner la priorité aux importations d’intrants dans l’industrie. En novembre, le ministère des Finances avait décidé de taxer tous les restaurants du pays sur la base de montants forfaitaires.

Des facteurs politiques et financiers

Alors que la guerre bat son plein, l’intérêt des autorités syriennes à prendre des décisions économiques peut paraître surprenant. Trois facteurs semblent expliquer cette situation. Le premier est politique, le second est financier et le troisième de l’ordre de l’économie politique.
Politiquement, l’un des objectifs constants du régime syrien depuis le début du soulèvement populaire en mars 2011 a été de maintenir son contrôle sur les institutions étatiques, de continuer à fournir les services publics et de donner une impression de normalité dans le fonctionnement de l’État. Pour le régime, le maintien de son rôle comme garant du fonctionnement de l’État, y compris à travers l’adoption de lois, qui est l’une des prérogatives de l’État, est une source importante de légitimité politique.
Or, suite à l’intervention russe début octobre, la dépendance du régime vis-à-vis de ses alliés est maintenant claire aux yeux de tous, d’où l’importance accrue des sources de légitimation.
Financièrement, le gouvernement reste aux abois. Les recettes fiscales et les sources de devises sont très faibles, malgré plusieurs mesures prises au début de l’année dernière pour renflouer les caisses du Trésor (voir Le Commerce du Levant de décembre 2015), les déséquilibres sur ces deux plans restent très importants.
Le doublement de l’impôt sur les salaires ainsi que l’exonération de pénalités sur les arriérés dus à la Sécurité sociale en échange de leur paiement ont pour objectif de contribuer à pallier au manque de rentrées fiscales.
Concernant la faiblesse des recettes en devises, le gouvernement semble avoir décidé de mettre en place une politique de
substitution des importations, c’est-à-dire développer la production locale et réduire les importations, qui avait été appliquée pour la dernière fois en Syrie au début des années 1990, avant le début des politiques de libéralisation économique.
La mise en place des deux agences d’encouragement des PME et de développement des exportations entre dans ce cadre-là, de même que la décision de restreindre l’octroi de licences d’importations.

La préparation à la reconstruction

Les autorités syriennes semblent également se préparer à une éventuelle fin du conflit.
L’adoption de la loi sur les PPP est particulièrement parlante. Étant donné la taille des investissements qui vont être requis pour la reconstruction économique du pays, les capitaux privés vont être très sollicités et la loi fournit les outils de leur implication dans les grands projets.
Alors qu’en 2010 elle avait été préparée et discutée dans le cadre de la libéralisation plus globale de l’économie syrienne, le fait qu’elle ait été adoptée maintenant après avoir été suspendue depuis cinq ans est révélateur et semble indiquer que le régime se prépare à l’éventualité d’un processus de reconstruction dans une échéance relativement proche.
Entre autres, la loi va permettre aux investisseurs privés d’être impliqués dans le développement et la gestion d’actifs publics, y compris fonciers, qui sont parmi les rares à encore avoir de la valeur au vu de la destruction généralisée.
Cet intérêt pour les actifs fonciers est d’ailleurs un trait commun à plusieurs décisions récentes, y compris la loi sur la planification urbaine adoptée en décembre qui facilite en particulier la destruction et l’expropriation des zones d’habitation informelles, habitées en majorité par des populations qui ont soutenu le soulèvement. Un décret présidentiel en mai dernier avait déjà autorisé la gestion des actifs fonciers et autres des administrations locales syriennes par les investisseurs privés.

Les hommes du régime se placent

Le régime cherche également à placer ses hommes. La formation le 13 décembre du Conseil syrien des métaux et de l’acier est particulièrement révélatrice.
Établi par le gouvernement, il est censé à la fois agir comme groupe de pression et de promotion des entreprises du secteur, mais aussi comme régulateur du secteur des métaux. Ce double rôle, a priori contradictoire, s’explique par l’importance que va prendre le secteur au moment de la reconstruction puisqu’une très forte demande est attendue pour les matériaux de construction. Même en situation de guerre, les industriels ont d’ailleurs trouvé le moyen de bénéficier de la destruction puisque certains ont le droit de retirer les déchets métalliques des zones détruites.
La composition de la direction du conseil laisse d’ailleurs peu de doutes sur ses objectifs. Mohammad Hamsho, le partenaire en affaires de Maher el-Assad et sous le coup de sanctions internationales, est à sa tête. Les autres membres sont d’autres investisseurs sous le coup de sanctions, tels Ayman Jaber et les frères Imad et Samir Hamisho, ainsi que le président de la Chambre de commerce et d’industrie de Tartous, Wahib Merei, et l’homme d’affaires Khaled Majzoub, tous les deux notoirement proches du régime.
Alors qu’il est encore difficile de prévoir quand et comment la guerre syrienne se conclura, le régime semble se préparer à toutes les alternatives. S’il se retrouve obligé à faire quelques concessions politiques à ses opposants, il semble prêt à tout pour préserver autant de pouvoir économique que possible.

 

Remarque : Cet article a été publié dans le numéro de fevrier 2016 du Commerce du Levant

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