Les chiffres trompeurs du budget syrien

Les chiffres officiels du budget syrien pour 2017 montrent une croissance significative des dépenses. La réalité, pourtant, est tout autre : on assiste à une chute massive qui aura des conséquences sur l’activité économique et la reconstruction.

D’après le projet de loi discuté début novembre à l’Assemblée du peuple (Parlement), les dépenses du budget syrien 2017 devraient être de 2 660 milliards de livres syriennes, en hausse annuelle de 34 %. Les dépenses d’investissement devraient augmenter de 33 %, passant de 510 à 678 milliards, alors que les dépenses courantes devraient atteindre 1 982 milliards, en augmentation de 35 % par rapport à cette année (1 470 milliards).

Un budget en chute libre

Derrière ces chiffres impressionnants la réalité est bien différente. En valeur réelle, c’est-à-dire en prenant en compte le taux d’inflation, on assiste en fait à une baisse assez significative des dépenses. En février, dernier mois pour lequel les données sont disponibles, le taux d’inflation en variation annuelle était de 44 %. Étant donné qu’il n’y a pas de raison particulière pour croire qu’elle va baisser dans les mois à venir – en juin, par exemple, le gouvernement a haussé le prix des produits pétroliers de plus de 33 % –, la hausse prévue des dépenses sera donc probablement nettement moins importante que celle du coût de la vie.
D’autre part, si on la mesure en dollars, la baisse des dépenses apparaît encore plus clairement.
Sur la base des taux de change utilisés pour les budgets 2015 (150 livres pour un dollar), 2016 (250 livres) et 2017 (470 livres), les dépenses chutent de 10,3 milliards de dollars en 2015 à 7,9 milliards cette année et 5,6 milliards de dollars l’année prochaine. En d’autres termes, le budget aura été quasiment divisé par deux en l’espace de deux ans.
Finalement, il faut signaler le décalage entre les chiffres que le gouvernement présente chaque année et les dépenses réelles.
Ce décalage, qui est difficile à mesurer précisément car les comptes des budgets 2012-2015 n’ont toujours pas été réglés et approuvés, a été reconnu par le ministre des Finances.
Maamoun Hamdan a dit aux membres de l’Assemblée que depuis plusieurs années, faute de recettes, les dépenses d’investissement étaient quasiment nulles et que les mêmes projets étaient reconduits d’une année à l’autre. En d’autres termes, la plupart des projets pour lesquels le gouvernement demande des crédits pour l’année prochaine étaient déjà prévus dans le budget de cette année et dans celui de l’année dernière. En 2017, l’investissement public, qui représente le quart du budget prévu, sera en réalité proche de zéro.

L’armée, la santé, l’éducation

Le budget consacré aux salaires de la fonction publique est particulièrement observé par les analystes car c’est quasiment le seul poste de dépenses qui est difficilement compressible.
Le coût des salaires devrait augmenter d’environ 16 % pour passer de 372 milliards cette année à 433 l’année prochaine. Mesuré en dollars, le poste des salaires est en baisse et devrait passer sous la barre du milliard de dollars pour la première fois depuis très longtemps. En 2015 et 2016, environ 2,1 et 1,5 milliards de dollars étaient respectivement affectés à ce poste.
Selon le ministère des Finances, l’augmentation de l’année prochaine est justifiée par le recrutement de 56 000 nouveaux fonctionnaires. Depuis des décennies, le gouvernement syrien recrute chaque année plusieurs dizaines de milliers de fonctionnaires, en grande partie pour contribuer à résorber le chômage – ils sont estimés à environ 1,5 million.
Durant les débats à l’Assemblée, certains députés ont demandé pourquoi de nouveaux fonctionnaires devraient être recrutés alors que beaucoup sont déjà sous-employés. D’autres ont rétorqué que les chiffres du gouvernement étaient trompeurs car en pratique les recrutements réels sont régulièrement très en dessous des objectifs fixés.
Il est à noter qu’aucune augmentation de salaire n’est prévue pour ceux déjà en poste – les salaires ne sont pas indexés à l’inflation en Syrie – et qu’au vu de l’augmentation des prix à la consommation, les fonctionnaires devront donc faire face, comme le reste des Syriens, à une nouvelle baisse de leur pouvoir d’achat.
Parmi les postes de dépenses les plus importants, on retrouve l’éducation à 272 milliards de livres et la santé à 187 milliards. Le ministère de l’Éducation emploie environ 311 000 personnes.
Les dépenses militaires n’ont pas encore été rendues publiques. En 2016, les ministères de la Défense et de l’Intérieur devaient bénéficier d’une dotation de 405 milliards de livres, soit environ 1,6 milliard de dollars. Ces chiffres ne rendent probablement pas compte de tous les montants dépensés sur l’effort de guerre.
Les subventions sont un autre poste important de dépenses. Le gouvernement prévoit d’y consacrer officiellement 423 milliards, un doublement par rapport à cette année. Le coût réel des subventions, qui a beaucoup baissé ces dernières années suite à la hausse des tarifs décidés par le gouvernement, est difficile à chiffrer car elles sont en partie couvertes directement par les entreprises publiques et sont donc extrabudgétaires.

Des recettes opaques

Les recettes prévues sont de 1 919 milliards de livres, en croissance annuelle de 41 %. Mesurées en dollars, elles devraient être de 4 milliards, en baisse de 25 % par rapport à cette année et de 38 % sur deux ans. Peu de détails sont disponibles, mais même quand ils le seront, il est peu probable qu’ils nous aident à mieux comprendre comment l’État se finance.
Pour le budget 2016 par exemple, sur les 1 359 milliards de livres de recettes prévues, 482 milliards étaient répertoriés comme « recettes diverses » sans aucune autre précision et 313 milliards devaient être générés par les entreprises publiques de production pétrolière – un chiffre totalement irréaliste étant donné que le gouvernement ne contrôle quasiment plus aucun champ pétrolier.
Certaines entreprises publiques devraient continuer à générer des recettes comme la téléphonie et le tabac, mais elles restent négligeables.
Les recettes fiscales (impôts directs et indirects) devraient être de 322 milliards alors qu’elles sont prévues à 253 milliards cette année. Là encore, mesurés en dollars, ces chiffres sont à la baisse, passant d’un milliard en 2016 à 685 millions de dollars l’année prochaine (-32 %).

Le déficit représente le quart du budget

Le gouvernement prévoit un déficit de 741 milliards de livres, soit 1,5 milliard de dollars, ce qui représente 27 % des dépenses. La conséquence de ce déficit est une augmentation de la dette. D’après le ministre de l’économie, Adib Mayaleh, celle-ci a été multipliée par onze depuis 2011.

Comment le gouvernement se finance-t-il ? Officiellement la dette interne, à travers la Banque centrale, couvre quasiment tous les déficits alors que la dette externe est négligeable. Pourtant il est établi que le gouvernement emprunte auprès de l’Iran pour financer ses importations, ce que le budget ne montre pas. Là encore, peu de détail transparaît, ce qui n’est pas surprenant au vu de la dimension politique et sécuritaire des relations syro-iraniennes.
Bien que difficile à utiliser à cause du manque de transparence et du décalage apparent entre les données officielles et la réalité, les chiffres du budget syrien confirment deux tendances importantes aux conséquences lourdes.
D’abord la contraction très rapide des dépenses publiques. L’État syrien est de loin l’acteur économique le plus important et toute contraction de ses dépenses a des conséquences négatives sur l’investissement et la consommation, et donc sur l’activité économique à venir.
D’autre part la persistance des déficits. L’accumulation de la dette nécessaire pour financer les déficits va peser sur tout effort de reconstruction et devra être remboursée par les générations syriennes futures.

 

 

 

 

 

 

Remarque: Cet article a été publié dans le numéro de décembre 2016 du Commerce du Levant

Les sanctions affectent la conduite des affaires en Syrie

Le tribunal de la Cour de justice de l’Union européenne a rejeté le 5 novembre 2014 une demande de levée des sanctions imposées au gouverneur de la Banque centrale syrienne, Adib Mayaleh. Une décision qui remet en lumière le dispositif de sanctions imposé par l’Union européenne et d’autres puissances occidentales aux responsables et aux institutions syriennes pour servir de pression contre les autorités du pays.
Au lendemain du soulèvement populaire en mars 2011, les États-Unis, suivis, entre autres, de l’Union européenne, de la Suisse, du Japon et de l’Australie, ont commencé à publier de manière régulière des listes noires d’entreprises et de particuliers syriens placés sous sanctions.
Ces sanctions contiennent deux volets : un premier, qui ne touche que les particuliers, interdit tous les voyages, ainsi que le transit, vers et par le(s) pays concerné(s) ; l’autre touche à la fois les institutionnels et les particuliers, et gèle les avoirs qu’ils détiennent dans les pays ayant imposé les sanctions, par exemple les comptes en banque et les actifs fonciers.
Ces sanctions ont accompagné celles qui visaient des pans entiers de l’économie, par exemple celles qui ont interdit l’achat de pétrole syrien, mais elles prêtent moins à débat que ces dernières, car elles sont ciblées et donc perçues comme ayant des conséquences relativement négligeables sur la population.

Quelle est leur visée ?

Le chef d’accusation formel contre toutes ces personnes est leur soutien, d’une manière ou d’une autre, au régime de Bachar el-Assad et à sa politique de répression. Ainsi, les banques sont accusées de financer le régime, un homme d’affaires qui opère dans le domaine des transports est accusé de fournir ses bus pour transporter des troupes, alors que les entreprises pétrolières fournissent des produits nécessaires à l’armée et donc à sa politique de répression.
L’objectif est double : contribuer à tarir les sources du régime et essayer d’en éloigner les hommes d’affaires en imposant un “coût” à leur soutien à celui-ci.

Qui est affecté par ces sanctions ?

Cette liste a d’abord touché les responsables militaires et politiques, tels que le président Bachar el-Assad, les membres de sa famille ainsi que les chefs des principaux services de sécurité. Elle s’est graduellement étendue pour inclure d’office tous les membres des gouvernements successifs mis en place depuis mars 2011, les hommes d’affaires considérés comme proches du pouvoir et de nombreuses entreprises publiques, y compris les banques et les entreprises du secteur pétrolier. Certaines entreprises privées ont également été ajoutées sur la liste, comme par exemple la Banque islamique internationale de Syrie qui, bien que détenue par des capitaux qatariens, a été accusée par les États-Unis et l’Union européenne de servir de façade à la Banque commerciale de Syrie, un établissement public.
On retrouve sur la liste des hommes d’affaires : le cousin maternel du président syrien, Rami Makhlouf ; Issam Anbouba, un ancien partenaire de Rami Makhlouf ; Sélim Altoun, l’agent de Hyundai et de Jaguar ; Mohammad Hamsho, le beau-frère de Maher el-Assad, le frère de Bachar ; Tarif al-Akhras, un importateur de denrées alimentaires, etc.
Parmi les entreprises du secteur public on retrouve la compagnie aérienne nationale, Syrianair, la Cotton Marketing Organization qui est en charge de la distribution du coton syrien, la Régie des tabacs, les six banques du secteur public ainsi que toutes les entreprises publiques du secteur pétrolier, qui vont des raffineries aux sociétés d’exploration et de production. Dans le secteur privé, on retrouve principalement les entreprises détenues par certains des investisseurs mentionnés ci-dessus, en particulier celles détenues par Rami Makhlouf.

Quel est leur impact ?

Les sanctions ont réduit la mobilité des particuliers concernés et gelé une partie de leurs actifs. Elles ont par ailleurs coupé leur accès au financement même de la part de banques qui ne se situent pas dans un pays ayant imposé des sanctions mais qui craignent pour leur réputation et pour les risques d’ordre juridique. De nombreuses entreprises locales ou internationales ont pris leurs distances, annulant des contrats et refusant, d’une manière générale, de faire des affaires avec eux.
Ainsi, toutes les entreprises cotées à la Bourse de Damas et celles dont les maisons mères sont basées à l’étranger, par exemple les banques libanaises, ont demandé aux membres de leurs conseils de direction qui tombaient sous le coup des sanctions d’en démissionner. On a vu pendant de nombreux mois des investisseurs syriens annoncer les uns à la suite des autres leur démission de conseils de nombreuses entreprises.
Les grandes entreprises publiques syriennes, telles la Banque commerciale de Syrie, la Banque centrale, la Compagnie de pétrole syrienne ou la Régie des tabacs, ont eu le temps de transférer la plupart de leurs avoirs détenus dans des banques occidentales au bénéfice de banques se situant dans des pays tiers, tels la Russie. Par contre, toutes leurs transactions commerciales et bancaires avec les pays occidentaux ont été suspendues, empêchant, par exemple, l’achat de pièces de rechange ou d’équipements, ou la vente de leurs produits sur ces marchés.
Les sanctions ont également poussé à une méfiance accrue à travers le monde vis-à-vis de tous les individus et entreprises syriennes. Ainsi, des banques libanaises et jordaniennes se refusent à ouvrir des comptes à des citoyens syriens, des banques internationales refusent d’effectuer des transferts bancaires non seulement en Syrie mais aussi au bénéfice de tout particulier syrien quel que soit son lieu de résidence, alors que des virements bancaires sont rejetés parce qu’il est fait mention dans l’ordre de virement du mot “Syrie”.
De manière similaire, de très nombreuses entreprises occidentales se refusent à toute transaction avec la Syrie même dans des domaines ou avec des personnes qui ne sont pas touchés par les sanctions. Ces banques et entreprises se refusent à la moindre prise de risque, car elles craignent que des individus ou des entreprises, a priori non inclus dans les listes noires, servent de prête-noms à des entités sous sanctions.
Les sanctions induisent aussi des mesures de précaution de la part d’institutions basées dans des pays qui n’ont pas imposé de sanctions. Ainsi, lors de récentes négociations entre les gouvernements syriens et russes à propos d’un prêt d’un milliard de dollars à Damas, les autorités russes, qui pourtant soutiennent politiquement le régime syrien, ont invoqué les sanctions occidentales sur les établissements bancaires syriens comme un des obstacles à la conclusion d’un accord.
Les sanctions induisent également une augmentation des coûts de transaction, car elles poussent les entreprises syriennes sous sanctions à passer par des intermédiaires et/ou des pays tiers pour conduire leurs affaires. Le Liban et Dubaï sont considérés comme les principales plaques tournantes pour ce type de transactions, telle l’importation de produits alimentaires ou médicaux.
In fine, ce type de sanctions a donc un réel coût pour l’économie syrienne en général et donc pour la population.

Les recours sont possibles

Le recours contre les sanctions est possible et de nombreux particuliers ont rencontré un certain succès.
Ainsi de l’ancien ministre de l’Économie, Mohammad Nidal Shaar, qui a été démis de ses fonctions en juin 2012 et qui a obtenu en juillet 2014 la levée des sanctions à son encontre en invoquant qu’il n’exerçait plus aucune fonction dans le gouvernement syrien. D’autres entrepreneurs bien connus, tels Imad Ghreiwati ou Suleiman Maarouf, ont également été retirés de la liste noire.
La Banque islamique internationale de Syrie a ainsi annoncé en juin de cette année avoir réussi à lever les sanctions qui pesaient sur elle, deux ans après qu’elles lui ont été imposées par l’Union européenne, car les preuves du soutien des clients de la banque à la politique de répression du régime n’avaient pas pu être établies.
Quant à Adib Mayaleh, il s’en sort relativement bien. Dans sa décision, la Cour révèle qu’il détient la nationalité française, sous le nom d’André Mayard, et que de la sorte il ne pouvait pas être empêché de voyager dans son pays d’adoption. Ses actifs restent cependant gelés alors qu’il reste interdit du territoire des autres pays de l’Union.

Remarque: Cet article a été publié en décembre 2014 dans Le Commerce du Levant

La livre syrienne à bout de souffle

Monnaie-syrienne-et-dollarsLes pressions sur la livre syrienne s’accentuent en cette fin d’année 2012, le dollar américain atteignant la barre des 90 livres sur le marché noir à la mi-novembre, alors que la monnaie nationale syrienne avait réussi à se maintenir autour de 70 livres pour un dollar entre les mois de mars et septembre, contre un taux de change de 47 livres pour un dollar avant le début de la contestation du régime de Bachar el-Assad en mars 2011.
La récente envolée du billet vert reflète à la fois l’accélération des pressions politiques sur les autorités syriennes, mais aussi une situation fiscale et monétaire de plus en plus critique.
Le gouverneur de la Banque centrale, Adib Mayaleh, a réagi en annonçant le 18 novembre que son institution envisageait d’autoriser les banques locales à vendre des devises au taux du marché pour toutes les opérations non commerciales. La Banque centrale espère de la sorte entraîner un alignement des taux officiel et du marché noir alors qu’en excluant les transactions d’ordre commercial de cette nouvelle mesure, c’est-à-dire en permettant aux importateurs de se financer au taux officiel, les autorités espèrent ralentir la hausse de l’inflation.
Si cette mesure devait être adoptée, elle marquerait un changement de cap significatif pour les autorités monétaires syriennes qui depuis des décennies fixent en effet le taux de leur monnaie. La décennie de libéralisation économique et monétaire avait amené à un adoucissement des restrictions sur les transactions financières mais ni à la convertibilité ni à la fin de l’imposition de ses prix sur le marché local des changes.
Il n’est pas clair, cependant, si la mesure aura un impact significatif sur le marché des devises qui subit un décalage de plus en plus important entre la demande – tirée par une inquiétude croissante sur l’avenir politique du pays – et l’offre, qui subit le contrecoup de la baisse substantielle des rentrées de devises depuis le début du soulèvement populaire en mars 2011.
La santé de la monnaie nationale est suivie avec beaucoup d’attention, son taux de change par rapport à la devise américaine étant censé agir comme un indicateur de la perception des investisseurs de la situation politique dans le pays.
Alors qu’une chute rapide de la monnaie était attendue, celle-ci a d’abord surpris par sa relative solidité, puisqu’elle n’avait perdu que 10 pour cent de sa valeur six mois après le début du soulèvement, avant de décliner de manière plus substantielle à partir du dernier trimestre 2011. Le déclin s’est poursuivi en 2012 avec des soubresauts ponctuels qui ont correspondu soit à la perception d’un changement de stratégie par les autorités monétaires, soit à des pics de violence ou des événements politiques majeurs.
À partir du mois de mars, après une dégringolade rapide mais de courte durée qui a vu le dollar atteindre le taux de 107 livres, la monnaie se stabilisait autour de 70 livres.
Cette relative solidité de la monnaie syrienne se justifie par plusieurs facteurs.
Bien que les sanctions imposées par l’Union européenne, les États-Unis et d’autres pays occidentaux sur les exportations pétrolières ont entraîné une forte chute des réserves en devises – les exportations pétrolières représentaient en 2010 quarante-six pour cent de tous les revenus d’exportations syriennes et une part nettement plus importante des revenus en devises du gouvernement –, elles n’ont en pratique pas été appliquées par l’Union européenne, le principal acheteur de brut syrien, avant le mois de novembre 2011, c’est-à-dire plus de huit mois après le début du soulèvement.
La livre syrienne a aussi été aidée par la baisse des importations qui a ralenti la demande de devises. Ce recul est dû : 1) à la suspension de l’accord de libre-échange établi avec la Turquie depuis 2007 qui a renchéri le coût des produits turcs ; 2) à l’augmentation des tarifs douaniers décidée début 2012 sur de nombreux biens de consommation, certaines taxes étant portées à 80 % ; 3) à la baisse initiale de la livre qui a entraîné de manière automatique un renchérissement des importations ; 4) à la baisse significative de la consommation et des investissements sur le marché local, à la fois de la part des secteurs privé et public.
Les autorités ont aussi actionné le levier de l’augmentation des taux d’intérêt, même si la montée de l’inflation a rapidement montré les limites de cet exercice en rendant ces taux négatifs, et celui des restrictions à l’achat et à la sortie de devises.

Vente massive de devises

Cependant la clé du maintien de la livre pendant de nombreux mois à un taux relativement élevé a été la politique agressive de la Banque centrale qui a continué de vendre de manière soutenue des devises sur le marché. Pour ce faire, la banque a puisé dans les vastes réserves de change que le gouvernement avait accumulées durant la courte période de boom pétrolier syrien dans les années 1990. Au début de l’année 2011, ces réserves se chiffraient à environ 17 milliards de dollars.
Alors que le niveau réel de son implication a été longtemps formellement nié par le gouverneur de la Banque centrale – mais reconnu par les acteurs du marché –, l’importance du rôle de la banque dans la défense de la monnaie s’est confirmée au début de cette année.
Dans une entrevue télévisée en janvier, le ministre de l’Économie annonçait formellement qu’entre la défense continue et au prix fort de la livre et la préservation des réserves de change, les autorités syriennes avaient décidé de penser à l’avenir et donc de préserver leurs devises.
Le changement de cap n’a pas tardé à produire ses effets. En l’espace de quelques semaines, le dollar voyait sa valeur monter de 63 à 107 livres. Il a fallu que la Banque centrale annonce un nouveau revirement de politique et une reprise de la vente de devises sur le marché pour que la livre reprenne des couleurs et se stabilise autour de 70 livres.
Il apparaît maintenant que la Banque centrale est arrivée au bout de cette politique. Ces dernières semaines de nombreux indices révélaient l’inquiétude des décideurs syriens, telle cette annonce par le vice-Premier ministre qui a prédit un « arrêt cardiaque » de l’économie d’ici à la fin de l’année, à défaut de solution politique à la crise. Le ministre de l’Agriculture a, quant à lui, conseillé à ses compatriotes d’élever des poules et de faire pousser des légumes dans leurs jardins en prévision des jours difficiles à venir.
Après avoir atteint 90 livres pour un dollar le 15 novembre, la monnaie nationale syrienne reprenait un peu de couleur et s’échangeait le 20 novembre sur le marché noir à environ 83,5 livres. Il est probable que ce répit ne soit que de courte durée. Tous les indicateurs syriens, qu’ils soient économiques ou politiques, tournent en effet au rouge en cette fin d’année 2012.