Damas organise l’accaparement des actifs fonciers publics par des privés

Les investisseurs syriens ont dorénavant le droit de gérer des actifs publics et d’offrir des services qui étaient jusque-là du ressort exclusif de l’État. Le 3 mai un décret présidentiel a octroyé aux administrations locales syriennes, c’est-à-dire tous les échelons administratifs inférieurs aux gouvernorats, telles les municipalités, le droit d’établir des sociétés holding pour gérer leurs actifs.
Le capital de ces holdings doit être entièrement détenu par les municipalités, ce qui donne un semblant de protection des intérêts publics. Mais les filiales que ces holdings doivent établir pour gérer ces actifs – puisque la loi limite l’activité des holdings à la détention de parts dans d’autres sociétés – pourront être détenues conjointement avec des investisseurs privés.
En plus de la gestion d’actifs, tel le patrimoine immobilier et foncier des municipalités, le décret autorise aussi celles-ci à céder la gestion des services publics à ces sociétés. À travers leurs filiales, les holdings pourront octroyer des permis de construire, prélever des taxes locales, gérer des centres de services aux citoyens et développer des infrastructures pour le compte des municipalités.
En théorie donc, l’octroi de permis de construire par la municipalité de Damas peut maintenant être de la responsabilité d’une entreprise détenue en majorité par des investisseurs privés avec, comme actionnaire minoritaire, une holding créée par la municipalité.
En prévision de la reconstruction du pays, la responsabilité de l’octroi de permis de construire et du développement des infrastructures fournit à ces entreprises des sources de revenus quasiment ininterrompues pour les décennies à venir. Le potentiel de croissance des prix de l’immobilier et du foncier offre également des perspectives de profit très intéressantes. Dans la forme et dans le fond, ce nouveau texte de loi soulève de nombreuses questions.
Contrairement à la pratique, qui consiste à débattre des projets de loi dans la presse locale – à défaut de démocratie les apparences d’un débat public sont en général préservées par le régime syrien –, ce décret a été approuvé en catimini, presque dans l’anonymat, comme si les autorités souhaitaient le moins de publicité possible.
La seule déclaration faite par un officiel syrien est celle du ministre de l’Administration locale, qui fait aussi office de vice-Premier ministre, Omar Ghalawanji. Il s’est voulu rassurant en annonçant que le texte permettrait d’augmenter les revenus des municipalités tout en réduisant la bureaucratie.
Sur le fond, le texte ne donne aucun détail sur le mode de fonctionnement et de gestion des holdings et de leurs filiales, ni sur les pouvoirs accordés à leurs conseils d’administration.
Il ne précise pas non plus qui de la holding, de ses filiales ou de la municipalité fixera le niveau des taxes locales, le coût d’octroi d’un permis de construire ou le montant des frais que ces entreprises percevront en contrepartie des services fournis.
Le décret offre par ailleurs à ces entreprises des privilèges étendus. Alors qu’elles seront établies sous la forme de sociétés commerciales, ces entreprises bénéficieront également des privilèges normalement accordés aux entreprises du secteur public pour ce qui a trait aux contrats publics (article 8 de la loi). Par ailleurs, les actifs dont elles auront la charge seront entièrement exonérés d’impôts et de taxes (article 3).
Dans ses dispositions générales, le décret ressemble à une loi approuvée en 2012 autorisant la création d’une holding pour chapeauter la reconstruction de deux quartiers informels de Damas. Là encore le texte prévoyait que la holding soit entièrement détenue par le gouvernorat de Damas et que ses filiales soient détenues conjointement avec le secteur privé (voir Le Commerce du Levant de septembre 2014).
Les conséquences du texte actuel sont cependant beaucoup plus importantes, car il s’applique en théorie à toutes les municipalités et autres administrations locales du pays, et prévoit l’extension des prérogatives du secteur privé à des domaines beaucoup plus larges puisque le prélèvement de taxes ou les services aux citoyens sont également concernés.
Dans de nombreux pays, en particulier en Occident, la délégation de pouvoirs au secteur privé pour la gestion d’actifs publics ou la prise en charge de tâches qui sont normalement de la responsabilité des autorités publiques est une pratique de plus en plus courante. Cependant, elle se fait généralement dans un cadre juridique clair et transparent, et avec des règles de gouvernance établies qui tentent de préserver au mieux l’intérêt public.
Rien de cela dans le cadre syrien, ou bien avant le début du soulèvement populaire en mars 2011 la corruption et le népotisme avaient pris une dimension systémique.
Il fait donc peu de doutes que cette loi est d’abord destinée à bénéficier aux hommes d’affaires proches du régime syrien. Eux seuls possèdent l’influence, les moyens financiers, le pouvoir de coercition, qui leur permettront de négocier dans les meilleurs termes la gestion des actifs les plus chers du pays.

Une voie ouverte aux investissements iraniens

Le décret soulève cependant également des craintes sur l’entrée d’étrangers dans le capital des filiales des holdings et en particulier d’investisseurs iraniens.
Des articles récemment parus dans la presse régionale ont fait état d’une demande de Téhéran que toute négociation sur le prêt de nouveaux fonds à Damas comporte des garanties, sous la forme d’actifs, pour servir de contrepartie.
Depuis 2013, la faiblesse des recettes fiscales et de devises a rendu Damas de plus en plus tributaire des largesses financières de l’Iran. Or, après avoir déboursé des milliards de dollars pour soutenir son allié, Téhéran serait aujourd’hui très réticent à octroyer de nouveaux prêts et de nouvelles facilités de paiement sans de solides garanties.
Le décret ne prévoit pas de disposition particulière à l’égard des investissements étrangers. Le texte stipule que les holdings et leurs filiales seront créées dans le cadre du code du commerce et de la loi sur les sociétés, deux lois qui ne prévoient pas de plafond à la participation d’investisseurs étrangers. En théorie, les filiales à établir pourront donc être détenues en majorité par des Iraniens ou d’autres investisseurs étrangers.
Ces craintes d’une emprise croissante de Téhéran sur le patrimoine syrien font écho aux rumeurs croissantes à Damas sur l’achat par les Iraniens d’actifs immobiliers dans la capitale syrienne, y compris dans la vieille ville de Damas. L’investissement par les étrangers dans les secteurs immobiliers et fonciers étant très strictement réglementé, ces achats se font en général par l’entremise de particuliers syriens de confession chiite, ce qui rend impossible la confirmation des rumeurs, mais contribue à alimenter les spéculations.
Si ces craintes devaient se confirmer, elles signaleraient deux tendances lourdes aux conséquences très importantes.
D’une part la réduction continue de la sphère publique au profit d’investisseurs véreux. Cette tendance avait débuté bien avant le soulèvement et peut même être considérée comme un des nombreux facteurs y ayant contribué, mais elle prend aujourd’hui une dimension beaucoup plus importante, car elle autorise l’accaparation d’une grande partie de l’espace public syrien.
D’autre part, elle garantirait à l’Iran, à travers sa mainmise sur ces actifs, une influence sur la scène politique syrienne qui durerait bien après la fin éventuelle du régime actuel.

Remarque: Cet article a été publié dans le numéro de juin 2015 du Commerce du Levant

La terre, un enjeu du conflit syrien

Bien que le sujet soit relativement peu couvert par la presse et les analystes, la lutte autour de la terre et de sa possession constitue, de manière plus ou moins explicite, un des nombreux enjeux du conflit actuel en Syrie.
En mars 2011, quelques jours après le début du soulèvement populaire dans la ville de Daraa, située au centre du plateau agricole du Hauran, les autorités syriennes envoyèrent une délégation de responsables du parti Baas pour s’enquérir des doléances de la population.
Parmi la dizaine de revendications, qui incluaient la libération des prisonniers politiques et la destitution du responsable local des services de sécurité, figurait la fin des restrictions sur la vente et l’achat de terres.
Avant de revenir sur cette requête, il faut rappeler que les relations conflictuelles autour de la terre ne datent pas d’aujourd’hui en Syrie.

La redistribution des terres agricoles

En 1958, la fondation de la République arabe unie entre l’Égypte et la Syrie écarte l’ancienne bourgeoisie commerciale et foncière syrienne qui avait hérité du pouvoir politique et économique à la fin de l’Empire ottoman et du mandat français.
Cet éloignement des anciennes élites se fait à travers la nationalisation de leurs actifs économiques et la mise en place d’une réforme agraire qui fixe des plafonds à la propriété de la terre. Alors que beaucoup de ces grands propriétaires et bourgeois prennent le chemin de l’exil, en particulier vers Beyrouth, les agriculteurs syriens bénéficient de la redistribution de la terre. Des mesures de compensation sont mises en place par les autorités, mais elles sont loin de satisfaire la bourgeoisie syrienne qui se sent lésée par la dépossession qu’elle a subie. Les centres urbains d’Alep et de Hama, dont la fortune est en grande partie basée sur les actifs fonciers et sur la production agricole qui en découle, sont particulièrement touchés.
La terre est redistribuée aux agriculteurs sur la base suivante : sur les terres irriguées, qui ne représentaient à l’époque qu’une petite partie de l’ensemble des terres agricoles, la surface maximale est fixée à 80 hectares par famille ; pour les terres non irriguées, le plafond est fixé à 300 hectares.
Les années qui suivirent furent tumultueuses avec un coup d’État en 1961 qui mit fin à la République unie et qui vit le retour en force relatif de l’ancienne bourgeoisie. Deux ans après cependant, le parti Baas, dont la base est en grande partie constituée de paysans, prend le pouvoir pour ne plus le quitter. Ses réformes incluent le renforcement de la politique de redistribution des terres avec une application plus stricte des plafonds et la mise en place quelques années plus tard de fermes collectives.
Cette politique de redistribution agraire est contestée jusqu’à aujourd’hui par certains des anciens propriétaires fonciers dont beaucoup ne vivent plus en Syrie, mais continuent à réclamer leurs terres ou une compensation plus juste.
Bien qu’elle fût contestée, la redistribution des terres a formé l’une des bases de la politique agraire de la Syrie, en plus des mesures de subventions et des investissements en infrastructure, tels les barrages et les canaux d’irrigation. Cette politique permit au pays d’engendrer de nombreux succès dont une autosuffisance alimentaire relative et une croissance de la production. La Syrie figure ainsi, par exemple, au quatrième rang mondial pour la production de pistaches et au cinquième rang pour celle de l’huile d’olive, en plus d’importantes récoltes de blé, de coton et d’agrumes.
La gestion du foncier en Syrie est cependant loin de se limiter à la politique agricole.

Un outil de contrôle politique

La nationalisation des terres permet en effet aux autorités syriennes de faire du foncier un outil pour mieux gérer leurs relations avec les différentes communautés locales.
Ceci est particulièrement vrai dans le nord-est syrien où dès le début des années soixante le gouvernement met en place une politique dite de la “ceinture arabe”. L’objectif est de diminuer la proportion de Kurdes habitant le nord-est du pays, qui en plus de sa richesse agricole voit la découverte à cette époque de nouvelles ressources pétrolières. En installant des tribus arabes dans la région, les autorités espèrent étouffer toute velléité d’indépendance de la part des populations kurdes.
Le contrôle de la terre joue évidemment un rôle fondamental dans cette politique, car elle permet aux autorités de la distribuer de manière arbitraire et d’affaiblir les notables locaux en leur retirant ce qui représente leur principale source de richesse et de pouvoir.

La gestion du foncier durant la décennie Bachar

L’arrivée au pouvoir de Bachar el-Assad en juillet 2000 voit la mise en place d’une “nouvelle” équipe qui consacre le basculement graduel, qui avait débuté dès le milieu des années 1980, vers une politique économique plus libérale.
Très tôt après son accession au pouvoir, soit en décembre 2000, le président syrien promulgue une loi qui met un terme aux fermes d’État, dont les performances avaient été très décevantes, et redistribue les terres concernées aux paysans. Bien que la surface totale de ces terres soit limitée, moins de 150 000 hectares sur un total de 6 millions d’hectares de terres cultivables à travers le pays, la dislocation des fermes d’État est symbolique à plusieurs titres.
Elle marque la fin de l’ambition agricole du parti Baas, qui, bien qu’il continue à soutenir ses paysans, réduit de plus en plus la voilure en ce qui concerne les subventions et autres formes d’aide. Elle est symptomatique de la croissance de la population urbaine ; celle-ci dépasse officiellement les 50 %, mais est en réalité bien plus élevée et elle pousse à une baisse des prix des produits agricoles qu’elle consomme. Elle symbolise aussi la prise de pouvoir des fils de la génération de Hafez el-Assad, qui sont nés et ont grandi dans les villes et qui ont gardé très peu de la sensibilité paysanne de leurs pères.
La redistribution des terres des fermes d’État, qui sont en grande partie situées dans la région de l’Euphrate, crée de nombreux mécontentements dans la population locale, car elle est jugée inéquitable et partiale et qu’elle est perçue comme bénéficiant surtout aux personnalités, clans et tribus affiliés et proches du régime. Les quelques mouvements de contestation dans ces régions du Nord-Est ont peu d’écho, alors que tous les yeux sont rivés sur l’éphémère printemps de Damas.

Un enjeu aussi urbain

Avec l’augmentation de la population urbaine, la propriété du foncier devient aussi un enjeu majeur dans toutes les villes syriennes. Cet enjeu prend de l’importance avec la hausse spectaculaire des prix du foncier que vit la Syrie, comme le reste du Moyen-Orient, durant la décennie 2000.
La ruée vers les villes qui avait débuté dès les années 1970 entraîne une croissance de l’habitat informel autour de tous les grands centres urbains. Selon les statistiques officielles syriennes, en 2004 près de 40 % des Syriens vivaient dans des zones informelles et pour la grande majorité sans aucun titre de propriété.

2008, année fatidique

Le décret 49 de l’année 2008, qui restreint l’achat et la vente de terrains sur les zones frontalières, crispe de nombreuses communautés. Alors que des restrictions existaient déjà, elles sont renforcées à travers une hausse de la largeur des terres concernées, qui augmente de 10 à 25 kilomètres de la frontière.
Les populations kurdes, qui vivent le long de la frontière nord du pays, voient la mesure comme une menace les visant directement. La loi fait suite à des émeutes qui avaient éclaté dans les zones kurdes en 2004 et est donc perçue comme une punition supplémentaire.
Les Kurdes ne sont cependant pas les seuls Syriens à être touchés par la mesure. La province agricole de Daraa, qui est située le long de la frontière sud avec la Jordanie – et où la requête d’une levée de ces restrictions a donc été formulée –, est elle aussi particulièrement touchée. En n’interdisant pas entièrement la vente des terrains mais en la subordonnant à l’approbation des autorités, le décret est perçu comme une mesure totalement arbitraire qui vise à favoriser les personnalités proches du régime.

Une boîte de pandore

Les conflits autour de la terre en Syrie touchent donc de nombreux pans de la société syrienne. Les minorités ethniques, comme les Kurdes, les tribus du Nord-Est, les populations paysannes et rurales, l’ancienne bourgeoisie foncière, les populations urbaines qui vivent dans l’informalité. Il existe en fin de compte peu de Syriens qui ne sont pas mécontents et qui ne sentent pas lésés par la façon avec laquelle la propriété foncière a été gérée par les autorités du pays ces dernières décennies.
En abordant ce sujet et en débattant des solutions appropriées et des compromis à faire, c’est une véritable boîte de pandore qui s’ouvre, mais dont les Syriens ne pourront cependant pas faire l’économie s’ils veulent reconstruire leur pays.

Remarque: Cet article a été publié en décembre 2013 dans Le Commerce du Levant