La Chine hésite à développer sa relation économique avec Damas

Le gouvernement syrien cherche à attirer les investisseurs chinois. Ceux-ci semblent pourtant opter pour l’attentisme.

Le 9 juillet, le gouvernement syrien a organisé à Pékin un séminaire pour promouvoir la foire commerciale de Damas qui se tient en août après plusieurs années d’interruption.
À cette occasion, le gouvernement a essayé de vanter auprès des entreprises chinoises l’attractivité du marché syrien et les opportunités que la reconstruction va offrir. L’agence syrienne de l’investissement y a présenté une liste de projets auxquels des entreprises chinoises pourraient contribuer, alors que l’ambassadeur Imad Mustafa a tenu un discours plus politique et évoqué la fin du conflit, le retour à la normale et l’attractivité retrouvée du pays.
Les Chinois semblent pourtant encore très prudents.

L’historique des relations économiques

Avant 2011, les relations commerciales entre les deux pays se traduisaient par un énorme déficit commercial syrien. En 2010, la Chine était le second fournisseur de la Syrie avec des importations de 1,5 milliard de dollars, précédée seulement par la Turquie. Les entrepreneurs chinois bénéficiaient de leurs prix très compétitifs dans un marché qui y est très sensible et qui se libéralisait rapidement.
Les investissements chinois étaient, quant à eux, largement concentrés dans le secteur énergétique.
China National Petroleum Corporation (CNPC), une entreprise publique, avait acquis des parts dans Al Furat Petroleum Company (AFPC), la plus grosse coentreprise entre le gouvernement syrien représenté par la General Petroleum Company (GPC) et des entreprises étrangères − Shell en l’occurrence.
En 2010, AFPC produisait environ 92 000 barils de brut par jour (b/j) – à son pic en 1996 elle produisait près de 400 000 b/j de ses champs situés autour de la ville de Deir ez-Zor. CNPC détient autour de 20 % des parts, alors que l’indien ONGC (Oil and Natural Gas Company) complète le trio de partenaires étrangers avec environ 9 % des parts.
CNPC a créé une autre coentreprise avec GPC, nommée Syria-Sino al-Kawkab Oil Company (SSKOC), pour développer le champ pétrolifère de Kebibe, également dans l’Est syrien. En 2010, SSKOC produisait près de 13 000 b/j. Oudeh Petroleum, un partenariat entre GPC et Sinopec, une autre entreprise d’État, produisait en 2010 17 000 b/j. Finalement Sinochem, une autre société publique, et Gulfsands, une entreprise britannique dont le partenaire local est Rami Makhlouf, se sont associées pour développer avec GPC des champs pétrolifères au nord de Hassaké. En 2011, la production de Dijla Petroleum Company se montait à 24 000 barils par jour.
En tout, les entreprises d’État chinoises avaient donc des parts dans des champs pétrolifères qui produisaient près de 146 000 b/j, soit l’équivalent de 40 % de la production totale syrienne.
Le gouvernement et CNPC s’étaient également mis d’accord pour la construction d’une nouvelle raffinerie dans la région de Deir ez-Zor pour un coût de deux milliards de dollars et une production de 100 000 b/j. Sa construction devait débuter en 2011.
Plusieurs entreprises d’ingénierie chinoises avaient également réussi à glaner des contrats. Par exemple, la société CBMI a fourni les lignes de production de la cimenterie al-Badia, construite près de Damas par Ciments français et des partenaires locaux. China National Electric Equipment Corporation (CNEEC) a obtenu en 2009 un accord pour la fourniture à la centrale de Zara de turbines électriques d’une capacité de 600 MW pour un montant de 400 millions d’euros. Dans le secteur de la télécommunication, Huawei et ZTE avaient obtenu des contrats de plusieurs dizaines de millions de dollars pour le développement du haut débit.

Le modèle de développement chinois pris pour exemple

Pendant les premières années du régime de Bachar el-Assad, les autorités syriennes, relayées par leurs médias, avaient tendance à promouvoir un développement “à la chinoise”, c’est-à-dire un système de libéralisation économique sans ouverture politique. Cette option était particulièrement attirante pour le régime syrien qui ne voulait pas entendre parler de concessions politiques et qui venait de réprimer l’éphémère printemps de Damas.
En juin 2004, Bachar s’est d’ailleurs rendu en Chine pour une visite d’État avec une importante délégation d’hommes d’affaires dans le but affiché de s’inspirer de la réussite chinoise.
Les Syriens ont dû rapidement déchanter, la différence de taille entre les deux marchés étant parmi les nombreuses différences structurelles entre les deux pays. Damas s’est alors tournée vers Kuala Lumpur pour vanter “le modèle malaisien” sans que le gouvernement n’ait jamais fait l’effort d’expliquer ce qui caractérisait ce modèle.

En retrait depuis 2011

Alors qu’elle continue de jouer un rôle de premier plan en tant que fournisseur − la Chine était encore le second fournisseur en produits non pétroliers de la Syrie en 2015 avec des exportations d’un milliard de dollars dans un marché qui s’est beaucoup contracté −, Pékin s’est signalé par le retrait de ses entreprises et sa très grande timidité politique.
Les entreprises chinoises ont toutes quitté le pays, ce qui n’est pas surprenant au vu de la situation sécuritaire, en particulier pour les entreprises pétrolières qui opéraient dans des régions qui sont aujourd’hui en partie aux mains de l’État islamique. Politiquement, Pékin a attendu l’année dernière pour nommer un représentant spécial pour la Syrie et reste largement absent des discussions politiques. Même sur le volet humanitaire, ses contributions financières sont très modestes.
Alors que les entreprises iraniennes et russes commencent déjà à capitaliser sur le soutien de leurs gouvernements respectifs au régime pour s’accaparer les principaux actifs syriens (phosphate, pétrole et gaz, téléphonie mobile, etc.), le gouvernement aimerait attirer les Chinois, et ce pour deux raisons. Premièrement, contrairement à la Russie et l’Iran qui n’ont pas les moyens de financer la reconstruction, la Chine regorge de cash et a déjà pris l’initiative d’investir massivement dans de nombreux pays émergents comme en Afrique, en particulier dans les infrastructures, ce dont Damas aurait particulièrement besoin. Par ailleurs, de nombreuses entreprises chinoises ont une vraie expérience et du succès, à l’international, ce qui pourrait leur permettre de se déployer beaucoup plus rapidement – ce qui n’est pas le cas des entreprises russes et iraniennes.

Les Chinois en attente

Les Chinois ne semblent cependant pas vouloir se presser. À la suite de la conférence du 9 juillet, Global Times, un média officiel, a ainsi cité plusieurs responsables économiques chinois qui ont affirmé que l’instabilité politique et sécuritaire persistante devait inciter à la prudence.
D’autres facteurs pèsent. D’abord les sanctions occidentales sur de nombreux secteurs et institutions syriennes qui bien qu’elles ne s’appliquent pas aux entreprises chinoises pourraient en toucher certaines par association. Les sanctions sur le secteur bancaire sont aussi très problématiques, car elles retardent ou empêchent toutes les transactions financières de et vers la Syrie.
Par ailleurs, l’investissement de la Chine dans des projets d’infrastructures dans les pays émergents se fait quasiment toujours en échange d’un accès aux ressources naturelles des pays en question. Or la Syrie n’a que peu de ces ressources à fournir et celles-ci sont de toute manière déjà accaparées par les Russes ou les Iraniens. Lors d’une récente rencontre avec l’ambassadeur de Chine à Damas, le Premier ministre Imad Khamis a annoncé que les entreprises chinoises auraient la priorité pour les projets de reconstruction. Or la même promesse a déjà été faite aux Russes et aux Iraniens.
La taille du marché syrien est un obstacle additionnel. Avec un taux de pauvreté à 85 %, un chômage à 55 % et un pouvoir d’achat très faible, les Syriens n’ont plus les moyens de dépenser et ne représentent donc pas un marché très attractif.
Finalement, il y a l’obstacle politique. Bien que Pékin soit allié à Damas, la Chine reste généralement très prudente au Moyen-Orient et évite de fâcher les États-Unis. On ignore si les Chinois souhaitent prendre les devants dans la reconstruction sachant l’impact d’une telle attitude en terme de renforcement de la légitimité politique de Bachar el-Assad.

Remarque: Cet article a été publié dans le numéro d’août 2017 du Commerce du Levant

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Les chiffres trompeurs du budget syrien

Les chiffres officiels du budget syrien pour 2017 montrent une croissance significative des dépenses. La réalité, pourtant, est tout autre : on assiste à une chute massive qui aura des conséquences sur l’activité économique et la reconstruction.

D’après le projet de loi discuté début novembre à l’Assemblée du peuple (Parlement), les dépenses du budget syrien 2017 devraient être de 2 660 milliards de livres syriennes, en hausse annuelle de 34 %. Les dépenses d’investissement devraient augmenter de 33 %, passant de 510 à 678 milliards, alors que les dépenses courantes devraient atteindre 1 982 milliards, en augmentation de 35 % par rapport à cette année (1 470 milliards).

Un budget en chute libre

Derrière ces chiffres impressionnants la réalité est bien différente. En valeur réelle, c’est-à-dire en prenant en compte le taux d’inflation, on assiste en fait à une baisse assez significative des dépenses. En février, dernier mois pour lequel les données sont disponibles, le taux d’inflation en variation annuelle était de 44 %. Étant donné qu’il n’y a pas de raison particulière pour croire qu’elle va baisser dans les mois à venir – en juin, par exemple, le gouvernement a haussé le prix des produits pétroliers de plus de 33 % –, la hausse prévue des dépenses sera donc probablement nettement moins importante que celle du coût de la vie.
D’autre part, si on la mesure en dollars, la baisse des dépenses apparaît encore plus clairement.
Sur la base des taux de change utilisés pour les budgets 2015 (150 livres pour un dollar), 2016 (250 livres) et 2017 (470 livres), les dépenses chutent de 10,3 milliards de dollars en 2015 à 7,9 milliards cette année et 5,6 milliards de dollars l’année prochaine. En d’autres termes, le budget aura été quasiment divisé par deux en l’espace de deux ans.
Finalement, il faut signaler le décalage entre les chiffres que le gouvernement présente chaque année et les dépenses réelles.
Ce décalage, qui est difficile à mesurer précisément car les comptes des budgets 2012-2015 n’ont toujours pas été réglés et approuvés, a été reconnu par le ministre des Finances.
Maamoun Hamdan a dit aux membres de l’Assemblée que depuis plusieurs années, faute de recettes, les dépenses d’investissement étaient quasiment nulles et que les mêmes projets étaient reconduits d’une année à l’autre. En d’autres termes, la plupart des projets pour lesquels le gouvernement demande des crédits pour l’année prochaine étaient déjà prévus dans le budget de cette année et dans celui de l’année dernière. En 2017, l’investissement public, qui représente le quart du budget prévu, sera en réalité proche de zéro.

L’armée, la santé, l’éducation

Le budget consacré aux salaires de la fonction publique est particulièrement observé par les analystes car c’est quasiment le seul poste de dépenses qui est difficilement compressible.
Le coût des salaires devrait augmenter d’environ 16 % pour passer de 372 milliards cette année à 433 l’année prochaine. Mesuré en dollars, le poste des salaires est en baisse et devrait passer sous la barre du milliard de dollars pour la première fois depuis très longtemps. En 2015 et 2016, environ 2,1 et 1,5 milliards de dollars étaient respectivement affectés à ce poste.
Selon le ministère des Finances, l’augmentation de l’année prochaine est justifiée par le recrutement de 56 000 nouveaux fonctionnaires. Depuis des décennies, le gouvernement syrien recrute chaque année plusieurs dizaines de milliers de fonctionnaires, en grande partie pour contribuer à résorber le chômage – ils sont estimés à environ 1,5 million.
Durant les débats à l’Assemblée, certains députés ont demandé pourquoi de nouveaux fonctionnaires devraient être recrutés alors que beaucoup sont déjà sous-employés. D’autres ont rétorqué que les chiffres du gouvernement étaient trompeurs car en pratique les recrutements réels sont régulièrement très en dessous des objectifs fixés.
Il est à noter qu’aucune augmentation de salaire n’est prévue pour ceux déjà en poste – les salaires ne sont pas indexés à l’inflation en Syrie – et qu’au vu de l’augmentation des prix à la consommation, les fonctionnaires devront donc faire face, comme le reste des Syriens, à une nouvelle baisse de leur pouvoir d’achat.
Parmi les postes de dépenses les plus importants, on retrouve l’éducation à 272 milliards de livres et la santé à 187 milliards. Le ministère de l’Éducation emploie environ 311 000 personnes.
Les dépenses militaires n’ont pas encore été rendues publiques. En 2016, les ministères de la Défense et de l’Intérieur devaient bénéficier d’une dotation de 405 milliards de livres, soit environ 1,6 milliard de dollars. Ces chiffres ne rendent probablement pas compte de tous les montants dépensés sur l’effort de guerre.
Les subventions sont un autre poste important de dépenses. Le gouvernement prévoit d’y consacrer officiellement 423 milliards, un doublement par rapport à cette année. Le coût réel des subventions, qui a beaucoup baissé ces dernières années suite à la hausse des tarifs décidés par le gouvernement, est difficile à chiffrer car elles sont en partie couvertes directement par les entreprises publiques et sont donc extrabudgétaires.

Des recettes opaques

Les recettes prévues sont de 1 919 milliards de livres, en croissance annuelle de 41 %. Mesurées en dollars, elles devraient être de 4 milliards, en baisse de 25 % par rapport à cette année et de 38 % sur deux ans. Peu de détails sont disponibles, mais même quand ils le seront, il est peu probable qu’ils nous aident à mieux comprendre comment l’État se finance.
Pour le budget 2016 par exemple, sur les 1 359 milliards de livres de recettes prévues, 482 milliards étaient répertoriés comme « recettes diverses » sans aucune autre précision et 313 milliards devaient être générés par les entreprises publiques de production pétrolière – un chiffre totalement irréaliste étant donné que le gouvernement ne contrôle quasiment plus aucun champ pétrolier.
Certaines entreprises publiques devraient continuer à générer des recettes comme la téléphonie et le tabac, mais elles restent négligeables.
Les recettes fiscales (impôts directs et indirects) devraient être de 322 milliards alors qu’elles sont prévues à 253 milliards cette année. Là encore, mesurés en dollars, ces chiffres sont à la baisse, passant d’un milliard en 2016 à 685 millions de dollars l’année prochaine (-32 %).

Le déficit représente le quart du budget

Le gouvernement prévoit un déficit de 741 milliards de livres, soit 1,5 milliard de dollars, ce qui représente 27 % des dépenses. La conséquence de ce déficit est une augmentation de la dette. D’après le ministre de l’économie, Adib Mayaleh, celle-ci a été multipliée par onze depuis 2011.

Comment le gouvernement se finance-t-il ? Officiellement la dette interne, à travers la Banque centrale, couvre quasiment tous les déficits alors que la dette externe est négligeable. Pourtant il est établi que le gouvernement emprunte auprès de l’Iran pour financer ses importations, ce que le budget ne montre pas. Là encore, peu de détail transparaît, ce qui n’est pas surprenant au vu de la dimension politique et sécuritaire des relations syro-iraniennes.
Bien que difficile à utiliser à cause du manque de transparence et du décalage apparent entre les données officielles et la réalité, les chiffres du budget syrien confirment deux tendances importantes aux conséquences lourdes.
D’abord la contraction très rapide des dépenses publiques. L’État syrien est de loin l’acteur économique le plus important et toute contraction de ses dépenses a des conséquences négatives sur l’investissement et la consommation, et donc sur l’activité économique à venir.
D’autre part la persistance des déficits. L’accumulation de la dette nécessaire pour financer les déficits va peser sur tout effort de reconstruction et devra être remboursée par les générations syriennes futures.

 

 

 

 

 

 

Remarque: Cet article a été publié dans le numéro de décembre 2016 du Commerce du Levant

L’Iran se positionne en prévision de la reconstruction syrienne

La visite à Damas d’une délégation d’hommes d’affaires iraniens donne un éclairage sur les ambitions de Téhéran à long terme. L’absence des partenaires traditionnels de la Syrie offre la possibilité de construire de nouveaux réseaux d’affaires.

Début octobre, une importante délégation économique iranienne s’est rendue à Damas pour rencontrer de nombreux officiels syriens et hommes d’affaires de la capitale. La délégation représentait la province orientale de Khorasan-e Razavi qui borde le Turkménistan et l’Afghanistan. En soit, le fait que des représentants d’une province iranienne, et non du gouvernement central, visitent la capitale syrienne est assez rare pour être souligné.
Les officiels iraniens ont profité de leur visite pour rencontrer leurs homologues des gouvernorats de Damas-ville et Damas-campagne pour discuter de partenariats potentiels dans ce qui s’apparente à une sorte de coopération décentralisée, d’habitude peu pratiquée en Syrie.
La délégation était aussi composée d’un grand nombre d’hommes d’affaires qui ont rencontré leurs homologues de la Chambre de commerce de Damas, alors que ce type de rencontres entre les deux pays est généralement confiné aux représentants des secteurs publics des deux pays.
Alors que les implications économiques et politiques de cette visite ne sont pas encore claires, il est utile, plus de cinq ans et demi après le début du soulèvement, de faire un point sur l’état des relations économiques bilatérales.

Des financements importants

L’octroi par Téhéran de grosses lignes de crédit au gouvernement syrien est l’aspect le plus important des relations bilatérales de ces cinq dernières années.
Depuis 2013, l’Iran a officiellement accordé 5,6 milliards de dollars à la Syrie, dont 3,6 milliards dédiés à l’importation de produits pétroliers. Les deux autres milliards, l’un accordé en janvier 2013 et l’autre en juillet 2015, servent à financer l’achat de produits divers, principalement par le secteur public.
Ces montants, qui n’incluent pas les dépenses militaires, permettent de compenser la chute des ressources en devises consécutive à l’embargo décrété en 2011 par l’Union européenne sur les exportations de brut syrien et la perte des champs pétrolifères au printemps 2013. La ligne de crédit dédiée à l’importation de brut a d’ailleurs été signée en août 2013, cinq mois après la chute de l’Est syrien, et donc des champs pétrolifères, passés aux mains du Front al-Nosra.
Contrairement aux idées reçues, ces prêts iraniens n’allaient pas de soi et ont d’ailleurs fait l’objet de longues négociations entre les deux parties. Au printemps 2015, alors que les négociations étaient en cours pour l’octroi du milliard de dollars additionnel, un officiel iranien en visite à Damas a ainsi déclaré : « Le gouvernement syrien doit nous donner des garanties que cet argent sera utilisé uniquement pour l’importation de produits iraniens et non de quelque autre pays que ce soit. »
À la fin septembre, le solde de ces montants n’était pas connu. Sur la base du niveau d’importation de pétrole brut par Damas – en 2015, la Syrie a importé en moyenne de 100 000 barils par jour dont 60 000 d’Iran selon les estimations de l’Agence internationale de l’énergie – ainsi que du cours mondial du baril de brut ces trois dernières années, le montant alloué par Téhéran, soit 3,6 milliards, doit déjà avoir été dépensé. L’absence de données sur le sujet empêche cependant de comprendre comment Damas continue encore à se fournir en pétrole.
Quoi qu’il en soit, avec la levée partielle des sanctions et l’envolée de la production de brut iranienne, il est probable que les fournitures iraniennes ne cesseront pas de sitôt même en l’absence de contreparties financières satisfaisantes pour Téhéran.

Les exportateurs iraniens tirent bénéfice de la conjoncture

Alors qu’il était minimal avant 2011, le commerce de biens et services entre la Syrie et l’Iran a crû de manière importante ces dernières années. Les sanctions occidentales, la brouille politique avec de nombreux pays voisins (Turquie, pays du Golfe) et les facilités financières octroyées par Téhéran ont permis une augmentation des exportations iraniennes vers la Syrie.
Là encore, l’absence de données est criante mais les entreprises d’ingénierie iranienne, en particulier dans le domaine de l’électricité, ont développé leur présence sur le marché, qu’elles avaient commencé à pénétrer avant 2011, alors que des entreprises d’autres secteurs d’activité bénéficient de contrats avec le secteur public syrien.
De nombreux appels d’offres émis par les entreprises publiques précisent par exemple que seules des entreprises iraniennes peuvent présenter des offres, une conséquence de la condition mise par Téhéran à l’octroi de sa dernière ligne de crédit.
Malgré tout, ces relations bilatérales restent pénalisées par plusieurs facteurs : la faiblesse historique des réseaux d’affaires ; le manque de complémentarité des deux économies ; le marasme économique en Syrie ; les sanctions internationales en particulier sur le secteur bancaire ; et l’absence de frontière terrestre qui oblige à utiliser l’avion ou la voie maritime, c’est-à-dire à emprunter des voies plus coûteuses ou plus longues.

Acquisitions foncières à Damas

Depuis au moins trois ans de nombreuses rumeurs font état de transferts de propriétés foncières syriennes au bénéfice d’investisseurs iraniens, que ce soit à travers l’achat d’actifs par l’entremise de particuliers syriens de confession chiite – la réglementation restreint l’achat de foncier et d’immobilier par les étrangers – ou par le simple transfert d’actifs publics, sans contrepartie monétaire, aux bénéfices d’institutions iraniennes.
Bien qu’il n’y ait pas de preuve matérielle d’achats massifs par des Iraniens, ces soupçons sont renforcés par des réglementations, comme celle autorisant la gestion d’actifs fonciers publics par les entreprises privées (qui peuvent être détenues par des investisseurs étrangers) (voir Le Commerce du Levant de juin 2015), ou des projets, comme celui du quartier de Mazzé, adjacent à l’ambassade iranienne, où le gouvernement syrien est soupçonné de vouloir installer des Iraniens.
Des rumeurs circulent aussi sur l’octroi au Hezbollah de terrains dans le quartier de Sayida Zeinab, dans la banlieue damascène en contrepartie de son soutien au régime ; comme dans les autres cas ces rumeurs sont difficiles à vérifier.
Il reste que s’il y a des investissements iraniens ou le paiement d’une contrepartie au soutien de Téhéran, le foncier est le seul actif de valeur que Damas semble encore pouvoir monnayer.

La reconstruction en ligne de mire des investisseurs iraniens

L’un des objectifs avoués de la visite de la délégation iranienne à Damas était de pallier les obstacles pénalisant les relations d’affaires bilatérales mentionnées ci-dessus.
Les débats à la Chambre de commerce à Damas ont d’ailleurs permis de discuter de solutions potentielles, y compris la création d’une banque commune syro-iranienne qui permettrait de contourner les sanctions, l’augmentation des vols Damas-Téhéran, la mise en place d’un service régulier reliant les ports de Bandar Abbas et de Lattaquié, la création d’une Chambre de commerce commune aux deux pays ou bien encore des espaces d’exposition permanents dans chacun des deux pays.
Pour résoudre le problème des virements bancaires, le président de la Chambre de commerce de Damas, Ghassan el-Qallaa, a même proposé la mise en place d’un système de troc. Il a donné pour exemple celui mis en place au début des années 1980 avec Moscou quand Damas exportait des textiles de basse qualité pour rembourser sa dette militaire à l’époque soviétique.
Le chef du gouvernorat de Damas a également fait part d’une demande adressée à son homologue iranien d’un prêt de 100 millions d’euros pour soutenir le secteur manufacturier damascène. Bien que la requête ait peu de chance d’aboutir, elle représente, encore là, un très rare cas de demande de prêt international d’une autorité locale syrienne à un pays étranger, sans passer par le gouvernement central.
À plus long terme, les Iraniens semblent surtout vouloir se placer sur le marché de la reconstruction. Étant donné la faiblesse actuelle du marché syrien et les nombreuses entraves au développement des relations économiques bilatérales, les deux pays semblent vouloir mettre en place des réseaux d’affaires qui, le moment venu, pourront être activés.
La place vacante laissée par les pays avec lesquels les entrepreneurs syriens ont des relations historiques (Turquie, Liban, pays du Golfe) offre une opportunité rare aux Iraniens.

Remarque: Cet article a été publié dans le numéro de novembre 2016 du Commerce du Levant

Damas organise l’accaparement des actifs fonciers publics par des privés

Les investisseurs syriens ont dorénavant le droit de gérer des actifs publics et d’offrir des services qui étaient jusque-là du ressort exclusif de l’État. Le 3 mai un décret présidentiel a octroyé aux administrations locales syriennes, c’est-à-dire tous les échelons administratifs inférieurs aux gouvernorats, telles les municipalités, le droit d’établir des sociétés holding pour gérer leurs actifs.
Le capital de ces holdings doit être entièrement détenu par les municipalités, ce qui donne un semblant de protection des intérêts publics. Mais les filiales que ces holdings doivent établir pour gérer ces actifs – puisque la loi limite l’activité des holdings à la détention de parts dans d’autres sociétés – pourront être détenues conjointement avec des investisseurs privés.
En plus de la gestion d’actifs, tel le patrimoine immobilier et foncier des municipalités, le décret autorise aussi celles-ci à céder la gestion des services publics à ces sociétés. À travers leurs filiales, les holdings pourront octroyer des permis de construire, prélever des taxes locales, gérer des centres de services aux citoyens et développer des infrastructures pour le compte des municipalités.
En théorie donc, l’octroi de permis de construire par la municipalité de Damas peut maintenant être de la responsabilité d’une entreprise détenue en majorité par des investisseurs privés avec, comme actionnaire minoritaire, une holding créée par la municipalité.
En prévision de la reconstruction du pays, la responsabilité de l’octroi de permis de construire et du développement des infrastructures fournit à ces entreprises des sources de revenus quasiment ininterrompues pour les décennies à venir. Le potentiel de croissance des prix de l’immobilier et du foncier offre également des perspectives de profit très intéressantes. Dans la forme et dans le fond, ce nouveau texte de loi soulève de nombreuses questions.
Contrairement à la pratique, qui consiste à débattre des projets de loi dans la presse locale – à défaut de démocratie les apparences d’un débat public sont en général préservées par le régime syrien –, ce décret a été approuvé en catimini, presque dans l’anonymat, comme si les autorités souhaitaient le moins de publicité possible.
La seule déclaration faite par un officiel syrien est celle du ministre de l’Administration locale, qui fait aussi office de vice-Premier ministre, Omar Ghalawanji. Il s’est voulu rassurant en annonçant que le texte permettrait d’augmenter les revenus des municipalités tout en réduisant la bureaucratie.
Sur le fond, le texte ne donne aucun détail sur le mode de fonctionnement et de gestion des holdings et de leurs filiales, ni sur les pouvoirs accordés à leurs conseils d’administration.
Il ne précise pas non plus qui de la holding, de ses filiales ou de la municipalité fixera le niveau des taxes locales, le coût d’octroi d’un permis de construire ou le montant des frais que ces entreprises percevront en contrepartie des services fournis.
Le décret offre par ailleurs à ces entreprises des privilèges étendus. Alors qu’elles seront établies sous la forme de sociétés commerciales, ces entreprises bénéficieront également des privilèges normalement accordés aux entreprises du secteur public pour ce qui a trait aux contrats publics (article 8 de la loi). Par ailleurs, les actifs dont elles auront la charge seront entièrement exonérés d’impôts et de taxes (article 3).
Dans ses dispositions générales, le décret ressemble à une loi approuvée en 2012 autorisant la création d’une holding pour chapeauter la reconstruction de deux quartiers informels de Damas. Là encore le texte prévoyait que la holding soit entièrement détenue par le gouvernorat de Damas et que ses filiales soient détenues conjointement avec le secteur privé (voir Le Commerce du Levant de septembre 2014).
Les conséquences du texte actuel sont cependant beaucoup plus importantes, car il s’applique en théorie à toutes les municipalités et autres administrations locales du pays, et prévoit l’extension des prérogatives du secteur privé à des domaines beaucoup plus larges puisque le prélèvement de taxes ou les services aux citoyens sont également concernés.
Dans de nombreux pays, en particulier en Occident, la délégation de pouvoirs au secteur privé pour la gestion d’actifs publics ou la prise en charge de tâches qui sont normalement de la responsabilité des autorités publiques est une pratique de plus en plus courante. Cependant, elle se fait généralement dans un cadre juridique clair et transparent, et avec des règles de gouvernance établies qui tentent de préserver au mieux l’intérêt public.
Rien de cela dans le cadre syrien, ou bien avant le début du soulèvement populaire en mars 2011 la corruption et le népotisme avaient pris une dimension systémique.
Il fait donc peu de doutes que cette loi est d’abord destinée à bénéficier aux hommes d’affaires proches du régime syrien. Eux seuls possèdent l’influence, les moyens financiers, le pouvoir de coercition, qui leur permettront de négocier dans les meilleurs termes la gestion des actifs les plus chers du pays.

Une voie ouverte aux investissements iraniens

Le décret soulève cependant également des craintes sur l’entrée d’étrangers dans le capital des filiales des holdings et en particulier d’investisseurs iraniens.
Des articles récemment parus dans la presse régionale ont fait état d’une demande de Téhéran que toute négociation sur le prêt de nouveaux fonds à Damas comporte des garanties, sous la forme d’actifs, pour servir de contrepartie.
Depuis 2013, la faiblesse des recettes fiscales et de devises a rendu Damas de plus en plus tributaire des largesses financières de l’Iran. Or, après avoir déboursé des milliards de dollars pour soutenir son allié, Téhéran serait aujourd’hui très réticent à octroyer de nouveaux prêts et de nouvelles facilités de paiement sans de solides garanties.
Le décret ne prévoit pas de disposition particulière à l’égard des investissements étrangers. Le texte stipule que les holdings et leurs filiales seront créées dans le cadre du code du commerce et de la loi sur les sociétés, deux lois qui ne prévoient pas de plafond à la participation d’investisseurs étrangers. En théorie, les filiales à établir pourront donc être détenues en majorité par des Iraniens ou d’autres investisseurs étrangers.
Ces craintes d’une emprise croissante de Téhéran sur le patrimoine syrien font écho aux rumeurs croissantes à Damas sur l’achat par les Iraniens d’actifs immobiliers dans la capitale syrienne, y compris dans la vieille ville de Damas. L’investissement par les étrangers dans les secteurs immobiliers et fonciers étant très strictement réglementé, ces achats se font en général par l’entremise de particuliers syriens de confession chiite, ce qui rend impossible la confirmation des rumeurs, mais contribue à alimenter les spéculations.
Si ces craintes devaient se confirmer, elles signaleraient deux tendances lourdes aux conséquences très importantes.
D’une part la réduction continue de la sphère publique au profit d’investisseurs véreux. Cette tendance avait débuté bien avant le soulèvement et peut même être considérée comme un des nombreux facteurs y ayant contribué, mais elle prend aujourd’hui une dimension beaucoup plus importante, car elle autorise l’accaparation d’une grande partie de l’espace public syrien.
D’autre part, elle garantirait à l’Iran, à travers sa mainmise sur ces actifs, une influence sur la scène politique syrienne qui durerait bien après la fin éventuelle du régime actuel.

Remarque: Cet article a été publié dans le numéro de juin 2015 du Commerce du Levant

Iran building long-term influence in Syria

Recent weeks have seen the Syrian economy deteriorate further and the national currency, the Syrian pound, fall to an all-time low.

Four years of an uprising-turned-civil war have taken their toll on Syria’s economy and society. Following European sanctions on its oil sector and the takeover of all the main oil fields by ISIL and Kurdish groups, the government has stopped generating foreign currency receipts, while the destruction of most business activity has reduced fiscal revenues. Increasingly, the government is seeking the help of its allies, Iran and Russia, to fill the gap.

Iran, in particular, has taken a leading role in providing financial support to Damascus.

In January 2013, it extended a credit line of $1 billion. The Syrian government could use the money to pay for imports with the condition that 60 percent of these imports came from Iran. Since then many tenders issued by public sector companies have included the mention that bidding is open only to Iranian companies.

Then, in August 2013, Tehran provided another credit line, this time worth $3.6 billion, dedicated to the purchase of oil products, also mostly from Iran.

These two financial agreements helped Iran increase its share of Syrian imports to a third of the total.

Historical economic ties very weak

Prior to the uprising, and contrary to the depth of their security and political relations, economic and trade ties between the two countries were actually very weak. In 2010, for instance, bilateral trade reached only $320 million, compared with $2.5 billion for trade between Syria and Turkey and even $940 million for trade with the United States – in spite of long-standing sanctions imposed by Washington on Damascus for the latter’s alleged support of terrorism. Iranian investments in Syria also paled compared with those from the Gulf and the European Union.

The relative modesty of these ties was a consequence of several factors: trade networks between the two countries are historically limited compared, for instance, with those existing between Damascus and the Hijaz, and between Aleppo and Mosul or the Turkish hinterland; they have no common borders and are separated by Iraq with which both countries had conflictual relations and closed borders for decades. Finally the two economies are not complementary and none produces or trades products that are competitive in the other’s market.

In addition, after his arrival to power in 2000, Bashar Al-Assad built economic ties with Turkey and Arab countries in an apparent bid to balance the strategic ties existing with Iran. While Syria joined the Greater Arab Free Trade Area in 2005 and signed a free trade agreement with Turkey in 2007, it did not bother to do the same with Iran. The two countries signed a preferential trade agreement only in 2011, after the beginning of the uprising and the deterioration of relations with Turkey and the Arab world.

Finally, there was always an element of suspicion in these relations and one example is particularly telling.

In the summer of 2010, Syria issued a tender for the award of a third mobile phone licence in the country. The government received six offers from France Telecom, Saudi Telecom, Turkcell (Turkey), Q-Tel (Qatar), Etisalat (UAE) and Toseye Eatemad Mobin, an Iranian company believed to be tied to the revolutionary guards.

A few months later, and only weeks before the beginning of the uprising, the Ministry of Telecommunications announced its shortlist. It decided to prequalify five of the companies and to reject one… the Iranian company.

Iran capitalising on Syria’s weakness

Today, short of money, and of allies, the Syrian regime is left with little choice but to accept the conditions of the Iranians.

In the short-term, it is unlikely Iran will stop providing funds to Damascus, at least the bare minimum required to help keep the regime afloat – Tehran has simply invested too much in the Syrian war to give up now.

On 6 May, Adib Mayaleh, the governor of the Central Bank of Syria, told Bloomberg that Tehran was close to granting an additional $1 billion. The amount may have actually already been disbursed given that the Central Bank pumped dozens of millions of dollars in the first week of May to help prop up its currency.

However, for larger amounts of money, Iran is likely to capitalise on the weakness of its ally. Reports have emerged that the Iranians are seeking to obtain collaterals from the Syrian government in the form of real estate assets or other state properties.

What is clear is that the Syrian regime has become strongly dependent on Iran’s economic aid, which adds to its reliance on Tehran’s political and military support. This carries significant political risk because it makes the regime much less capable of resisting potential pressures from its ally.

If Iran were also to obtain collaterals for the aid it is granting, and therefore get hold of important Syrian assets, it would guarantee for itself significant political influence in Syria that would last long after the end of the regime.

This article was originally published in Middle East Eye on May 12, 2015