Les ONG, nouveaux champs de concurrence pour les hommes d’affaires syriens

Le développement d’organisations non gouvernementales a fait du secteur des ONG l’un des principaux pôles d’activité économique en Syrie, drainant l’intérêt d’hommes d’affaires influents.

Depuis 2011, la Syrie connaît une croissance exponentielle du nombre d’organisations non gouvernementales (ONG) opérant sur son territoire. En grande partie à but humanitaire, ces ONG fournissent de l’aide alimentaire aux plus démunis, gèrent des écoles ou offrent des formations de toutes sortes. De plus en plus, elles se substituent à l’État défaillant et agissent comme des prestataires locaux pour les grandes organisations internationales, en particulier l’Onu.
Pour la Syrie, l’apparition de ces ONG est une nouveauté. Jusqu’en 2011, le secteur était très peu développé, le régime étant particulièrement réticent à autoriser toute forme d’organisation de la société civile et à la création d’institutions qui encouragent l’effort collectif et donc le regroupement de personnes. Ces restrictions ont été légèrement allégées durant les années qui ont précédé le soulèvement, en partie pour pallier aux déficiences de l’État et dans la dynamique des organisations créées par la Première dame, Asma el-Assad. Des œuvres de charité sont ainsi apparues ainsi que quelques associations actives dans les domaines de la lutte contre le cancer ou pour l’environnement.
Depuis 2011, le changement est radical et des centaines d’ONG ont été créées.
Le premier réflexe serait de s’en féliciter, étant donné l’ampleur des besoins de la population et l’incapacité du gouvernement à y faire face. Mais, en pratique, se développe une activité dont la finalité est souvent détournée au profit d’hommes d’affaires véreux ou d’entrepreneurs de toutes tailles qui y voient l’occasion d’en tirer des profits alors que l’économie reste sinistrée. En même temps, se crée entre ces ONG une forte compétition pour accaparer de plus gros “marchés”. Graduellement le secteur se transforme et n’a plus rien à envier aux secteurs d’activité commerciale plus classiques en termes de chiffres d’affaires ou de logique concurrentielle.

Un secteur économiquement attractif

Si ce secteur devient tellement attractif, c’est qu’il dispose de plusieurs atouts :
– Il attire une véritable manne. Alors que l’économie est largement détruite, les sommes versées par la communauté internationale pour parer aux besoins des Syriens représentent une rare source d’argent. En 2015, c’est plus d’un milliard de dollars qui ont été transférés dans le cadre de l’assistance humanitaire à la Syrie. Or les grandes organisations internationales bénéficiaires de ces montants ont besoin de toutes sortes de prestataires locaux, d’où l’opportunité de créer une ONG et de tirer profit de ces fonds.
– Les ONG répondent à une demande réelle. Les besoins de la population sont en effet immenses que ce soit pour la fourniture de biens (alimentation, médicaments, habits, mazout) ou de services (éducation, santé, etc.). Or l’État est à bout, à court d’argent et peu flexible.
– Pour les hommes d’affaires les plus puissants, les ONG permettent de recycler leur argent et d’échapper aux sanctions. Les sanctions qui visent les entités syriennes sont dirigées contre les entreprises, publiques ou privées, mais quasiment contre aucune ONG. Ainsi, el-Bustan, une association détenue par Rami Makhlouf qui est censée soutenir les familles des martyrs de l’armée, est connue pour être l’une des principales sources de financement de la milice du dénommé “Tigre”, Souheil el-Hassan, accusée de toutes sortes d’exactions. Or el-Bustan est épargnée par les sanctions européennes et américaines, alors qu’un article du Guardian en 2016 affirme qu’elle bénéficiait des fonds de l’Onu. Quant à la Syria Trust for Development, l’ONG d’Asma el-Assad, qui est sous sanctions à titre personnel, elle aurait reçu en 2015, toujours selon le Guardian, près de 7,7 millions de dollars de la part d’agences de l’Onu.
Alors qu’elles sont censées être à but non lucratif, les entrepreneurs syriens utilisent plusieurs moyens pour tirer des profits de l’activité de leur ONG :
– L’ONG signe des contrats avec un ou des prestataires qui sont souvent des entreprises privées détenues par le dirigeant de l’ONG. De cette façon ce qui devrait être de l’argent versé à une organisation à but non lucratif est transféré à une société commerciale.
– Elle surfacture ses services aux institutions qui la financent ou fournit de fausses factures.
– Les dirigeants de l’ONG se fixent des salaires très élevés.
Ces détournements se sont tellement normalisés, les réseaux qui en bénéficient sont si importants, et la crainte de la contestation est si élevée que plus personne ne pose de questions.
Ainsi en 2011, quelques mois après le début du soulèvement, Rami Makhlouf a annoncé qu’il céderait toutes ses parts dans Syriatel, sa société de téléphonie mobile, à une organisation à but non lucratif lui-même se consacrant à titre personnel aux œuvres de charité.
Syriatel est depuis, en effet, détenue en grande partie par la Ramak Development and Humanitarian Projects LLC (RDHP). Mais personne n’est dupe. RDHP n’est pas une organisation à but non lucratif, mais une SARL, et elle est détenue à 99,99 % par Rami Makhlouf.

Compétition acharnée

Comme dans le secteur des affaires plus classiques, les ONG les plus grandes sont accaparées par les plus puissants. Quand elles ne le sont pas, ces derniers s’assurent qu’elles sont écartées. Début mars, le gouvernement syrien a ainsi révoqué la licence de deux anciennes et importantes œuvres de bienfaisance basées à Alep, el-Ihsan et el-Ta’aluf. Créées respectivement en 2004 et 2005, ces deux ONG étaient particulièrement actives. El-Ihsan fournissait 58 000 repas quotidiens aux plus démunis en plus de subvenir aux besoins de 25 000 familles chaque mois et d’offrir des soins de santé gratuits. Elle comptait près de 2 000 employés et bénévoles. Les deux ONG étaient établies depuis longtemps et ont acquis une réputation pour la qualité de leurs services en plus d’être les partenaires des agences onusiennes. Selon une source, la raison officielle invoquée pour l’annulation de leurs licences est une vague “violation des règles”. Personne ne se fait d’illusions : en réalité d’autres ONG bien mieux introduites auprès du régime cherchent à récupérer leur “marché”. Ce n’est pas le seul scandale.
Fin 2016, le président du Croissant-Rouge syrien, Abdelrahman el-Attar, par ailleurs influent commerçant de Damas, a dû démissionner suite à un scandale de corruption dans son organisation. Le fait qu’une affaire de corruption éclate au grand jour est très rare en Syrie et ne doit probablement rien au hasard. Bien que M. el-Attar a construit sa fortune en grande partie grâce à ses liens avec le régime, il a dû perdre quelques faveurs ou empiéter sur le domaine d’une autre personnalité plus puissante. Le Croissant-Rouge syrien est l’un des plus importants bénéficiaires d’aide et est actif à travers tout le territoire. Ce sont des dizaines de millions de dollars qui sont donc en jeu. Son remplaçant est Khaled Hboubati, non moins influent homme d’affaires. Dans les mois qui viennent, alors que la demande pour l’aide humanitaire va rester très élevée, il est probable que cette compétition acharnée entre hommes du pouvoir va continuer.
Ce phénomène ne touche cependant pas que les plus grandes organisations. À tous les niveaux, la création d’une ONG est devenue un véritable business et c’est à qui se positionne le mieux ou a les meilleures connexions pour en tirer le plus de bénéfices.
Le phénomène d’ONG-isation de la société syrienne prend de plus en plus d’ampleur. Il entraîne une institutionnalisation de ce qui peut s’apparenter à un détournement de fonds ; augmente la dépendance à l’aide humanitaire ; et détourne les forces vives du pays d’autres activités plus productives économiquement.

Remarque: Cet article a été publié dans le numéro de mai 2017 du Commerce du Levant

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Reconstruction : les proches du régime syrien posent leurs conditions

La volonté de certains officiels syriens d’encourager les investissements étrangers et la reconstruction fait face à la résistance de puissants hommes du pouvoir.

Mi-février, une délégation d’hommes d’affaires exilés en Égypte s’est rendue à Damas pour explorer les opportunités d’affaires et une contribution éventuelle à la reconstruction de la Syrie.
Réunis dans le cadre du Groupe des investisseurs syriens en Égypte, ces hommes d’affaires avaient quitté le pays à partir de 2012, quand les combats s’étaient étendus à Damas et Alep, et que les espoirs d’une résolution rapide du conflit s’estompaient.
Dix jours plus tôt ils avaient reçu au Caire la visite du ministre syrien des Finances, Maamoun Hamdan, venu les encourager à rentrer au bercail et à y rapatrier leurs capitaux. Le ministre leur a fait miroiter des incitations fiscales et commerciales, y compris une réduction des droits de douane sur les matières premières, un rééchelonnement de leurs prêts bancaires et de leurs impôts, ainsi qu’une extension de sept à dix ans de l’âge des machines qui peuvent être introduites en Syrie – cette dernière mesure visant à encourager les industriels à relocaliser leurs usines.
La démarche de Maamoun Hamdan a tout ce qu’il y a de plus logique. En manque de capitaux, de devises, d’opportunités d’emploi et de capacité de production, l’économie syrienne a tout intérêt à attirer des investisseurs expatriés. Leur retour éventuel est particulièrement important, car les sanctions occidentales, les tensions politiques avec l’Iran, la destruction à large échelle du pays et l’absence criante d’État de droit rendent très peu probable à court et moyen terme le retour des investisseurs européens et du Golfe.
En arrivant à Damas, la délégation d’hommes d’affaires espérait donc recevoir la garantie que les promesses du ministre pouvaient être tenues.
Or, beaucoup d’affairistes liés au pouvoir syrien ne semblent pas l’entendre de cette oreille.

Menaces à l’encontre des investisseurs expatriés

Le 26 février, alors que la délégation était à peine arrivée à Damas, le quotidien el-Watan publiait un article attaquant violemment ces entrepreneurs.
Intitulé “Les investisseurs égyptiens” pour les dépeindre comme des étrangers, l’article accuse ces entrepreneurs d’arrogance, d’être uniquement motivés par les incitations gouvernementales, de mettre des conditions à leur retour et de n’être rentrés « qu’après la libération d’Alep », c’est-à-dire seulement dès qu’il était devenu clair que la guerre allait se conclure en faveur du régime.
L’article ajoute que les entrepreneurs qui sont restés au pays “épaule contre épaule” avec l’armée n’ont pas bénéficié des mêmes incitations et conclut que la seule façon pour ces investisseurs de « gagner le cœur de leurs concitoyens » serait « qu’ils remboursent toutes leurs dettes et leurs impôts jusqu’à la dernière piastre, et ce au taux de change de 2011 et non au taux actuel – la valeur du dollar par rapport à la livre syrienne a été multipliée par 10 depuis 2011.
El-Watan est la propriété de Rami Makhlouf, le cousin maternel de Bachar el-Assad et l’homme d’affaires le plus puissant du pays.
À travers lui, ce sont les intérêts de toute une frange d’hommes d’affaires liés au régime, à travers des liens de sang ou d’affaires avec la famille Assad et les responsables des services de sécurité, qui sont en jeu. Dès l’arrivée au pouvoir de Bachar el-Assad et grâce à leurs réseaux, ces hommes ont bâti leur richesse dans le secteur des services, dans les juteux contrats à forte marge du secteur public et à travers leurs licences d’importation. Depuis 2011, c’est leur imbrication dans l’économie de guerre qui leur a permis de s’enrichir.
À l’opposé, les investisseurs ayant quitté le pays, et malgré l’hétérogénéité de leurs secteurs d’activités et de leurs origines sociales, ont d’une manière générale la particularité d’avoir des liens plus distendus avec le régime.
À titre d’exemple, ceux basés en Égypte sont en bonne partie des industriels, en particulier dans le textile ; beaucoup sont alépins, c’est-à-dire qu’ils sont urbains et en grande majorité de confession sunnite ; l’origine de leur richesse est davantage liée à leur savoir-faire industriel et commerçant qu’à leurs liens avec les hommes du régime.
En les accusant de traîtrise, el-Watan cherche à mettre la pression sur leurs soutiens au sein du gouvernement. En les invitant à rembourser leurs dettes aux banques et leurs impayés aux impôts, c’est une menace déguisée de harcèlement qu’ils font peser sur ceux qui penseraient à rentrer au pays.
Cet incident met en lumière les dissensions qui existent à l’intérieur du régime. Maamoun Hamdan n’aurait pas pris l’initiative d’aller en Égypte sans l’accord préalable de hauts placés du régime – les ministres syriens sont en général des technocrates qui représentent les intérêts des différentes ailes du régime et non des décideurs en tant que tels.
Ce même genre de dissonance était perceptible durant la décennie durant laquelle Bachar el-Assad était au pouvoir, avant la guerre, et était attribuée à la fracture entre vieille et nouvelle garde ; aujourd’hui elle pourrait être plutôt le reflet de la dispersion du pouvoir central syrien.
L’article d’el-Watan rappelle par ailleurs qu’une frange importante de la communauté des affaires bénéficie du conflit, de la destruction des capacités de production, des sanctions internationales, des pénuries de toutes sortes. Celle-ci ne voit pas d’un bon œil « un retour à la normale » et représente une véritable résistance à un processus de reconstruction viable.
Un autre incident illustre cette dynamique.

Pas d’investissements occidentaux sans excuses

Dans une entrevue au ton surréaliste accordée le 13 février à el-Mayadeen, une chaîne pro-iranienne basée à Beyrouth, le ministre de l’Économie, Adib Mayalé, a affirmé que les entreprises occidentales intéressées par la reconstruction ne bénéficieraient d’aucun contrat si leurs gouvernements ne s’excusaient pas d’abord auprès du peuple syrien. Certaines entreprises de ces pays, qu’il n’a pas nommées, chercheraient à entrer sur le marché syrien à travers le Liban, a-t-il ajouté.
Pressé par la journaliste, qui lui a demandé ce qui se passerait si les gouvernements occidentaux s’excusaient, Adib Mayalé a bafouillé que les entreprises iraniennes et d’autres pays alliés se verraient accorder la priorité.
Le ministre a ajouté que son gouvernement n’avait pas davantage besoin de la Banque mondiale – celle-ci vient de débuter un grand projet d’évaluation des besoins. « Nous ne sommes intéressés ni par l’argent de la Banque mondiale, ni par ses programmes, ni par ce qu’elle a à dire sur la reconstruction. »
« La Syrie se financera par elle-même grâce au soutien des pays amis », a-t-il ajouté sans préciser si, à l’exception d’une nouvelle ligne de crédit iranienne d’un milliard de dollars accordée en février, son gouvernement avait réussi à obtenir une quelconque aide de ses amis – le coût de la reconstruction est estimé à près de 200 milliards de dollars.
Il est utile de préciser qu’Adib Mayalé est considéré comme un proche de Rami Makhlouf.
Ces deux incidents reflètent en tout cas l’opposition réelle de franges importantes et puissantes du régime à un changement des règles du jeu économique.
Ils ne voient d’un bon œil ni l’entrée de nouveaux acteurs sur le marché, tels les investisseurs expatriés en Égypte, ni les conditions qui pourraient être liées à l’entrée de capitaux occidentaux – les excuses demandées aux gouvernements européens peuvent aussi être lues comme un moyen de pression pour lever les sanctions pesant sur de nombreux hommes du pouvoir.
Il est de plus en plus clair que la fin du conflit ne coïncidera pas forcément avec le début de la reconstruction. Malgré les manques criants de toutes sortes et les besoins pressants de capitaux et de relance de l’activité, rien ne semble encore pouvoir se faire dans le domaine économique sans la prise en compte des intérêts des puissants hommes du pouvoir syrien.

Remarque: Cet article a été publié dans le numéro d’avril 2017 du Commerce du Levant

Le népotisme continue de gouverner le secteur de la téléphonie mobile

Le gouvernement syrien a annoncé fin 2014 avoir accordé des licences pour la gestion du réseau de téléphonie mobile à Syriatel et MTN, les deux compagnies qui gèrent depuis 15 ans ce réseau.
L’annonce faite durant le dernier Conseil des ministres de l’année 2014 ne fournit aucun détail sur ces licences sauf à préciser qu’elles sont entrées en application au 1er janvier de cette année.
On ne connaît par exemple ni la durée de ces licences, ni le montant du ticket d’entrée, ni celui des montants annuels que ces sociétés devront verser à l’État, qui détient les droits sur le réseau.
Cette opacité, couplée au fait que l’annonce de l’attribution de ces licences a été faite très discrètement sous la forme d’une phrase publiée en bas du communiqué de presse hebdomadaire du Conseil des ministres, ainsi que l’absence de tout appel d’offres sont les signes les plus flagrants de la tradition de népotisme gouvernant le secteur de la téléphonie mobile et sa place particulière dans la vie politique et économique syrienne.

Une Attribution contestée

Syriatel et Areeba, la société alors détenue par la filiale télécoms du groupe libanais Mikati rachetée en partie en 2006 par le sud-africain MTN, gèrent depuis 2000 le réseau GSM syrien, d’abord sous la forme d’une période d’essai d’un an, puis à partir de 2001, sous la forme de contrats BOT (build, operate, transfer) octroyés pour une période de 15 ans.
Les modalités d’attribution de ces contrats créent la polémique, la période coïncidant avec une certaine libération de la parole au cours de ce qui fut alors appelé le “printemps de Damas” consécutif à l’arrivée au pouvoir de Bachar el-Assad. Riad Seif, un homme d’affaires damascène qui avait été élu un temps au Parlement, mène notamment campagne pour dénoncer l’appel d’offres organisé très discrètement au milieu de l’été 2001 avec une période très courte pour la soumission des offres. C’est l’une des explications avancées pour l’emprisonnement de cet opposant, qui a douché les espoirs concernant l’évolution du régime.
Syriatel est en effet la propriété de Rami Makhlouf, le cousin maternel de Bachar el-Assad. Areeba est alors détenue à 80 % par les frères Taha et Nagib Mikati, connus au Liban pour leurs liens personnels avec la famille Assad. Le groupe saoudien Dalla Baraka appartenant à Saleh Kamel détient quant à lui 20 % du capital.
En 2010, alors qu’il ne reste plus que cinq ans avant le terme des contrats, le gouvernement annonce sa volonté de refondre le secteur de la téléphonie mobile avec l’introduction d’un troisième acteur et la transformation des contrats BOT en licences à long terme. Le gouvernement justifie l’introduction d’un troisième opérateur par le besoin d’augmenter la concurrence, d’améliorer la qualité des services et de réduire les prix pour les consommateurs.
Selon des connaisseurs du secteur, ce changement de cap viserait en réalité à prétexter de l’arrivée d’un troisième opérateur pour justifier un changement des termes des contrats avec les deux opérateurs historiques. À partir de 2009, Syriatel et MTN sont tenues de reverser 50 % de leurs revenus à l’État, au lieu de 30 % depuis 2001.

Les alliés… qatariens et saoudiens

À l’été 2010, le gouvernement lance donc un appel d’offres international pour l’attribution d’une licence GSM de 20 ans. Six entreprises y répondent dont des grands noms du secteur : France Telecom (Orange), Turkcell, Etisalat, Saudi Telecom et QTel (Qatar), ainsi qu’une société iranienne peu connue en dehors de ses frontières, Toseye Eatemad Mobin, dont il est dit à Damas qu’elle serait liée aux gardiens de la révolution iranienne, les pasdarans.
En novembre 2010, le ministère des Télécommunications annonce que des six entreprises candidates, cinq sont retenues alors que l’offre d’une seule d’entre elles est rejetée, celle de l’entreprise iranienne.
Cette annonce met en lumière les relations paradoxales de Téhéran et de Damas, alors que les entreprises de nombreux pays qui seront plus tard accusés de comploter contre le régime syrien sont retenues : Turquie, Qatar, Arabie saoudite et France.

L’État renonce à un milliard de dollars

Le ministère des Télécoms annonce parallèlement que pour mettre tous les opérateurs sur un pied d’égalité, il compte transformer les deux contrats BOT en licences, également pour une durée de 20 ans, à travers des négociations de gré à gré avec les deux opérateurs. Pour obtenir ces licences, Syriatel et MTN sont invitées à payer chacune un ticket d’entrée de 25 milliards de livres syriennes, soit 500 millions de dollars au taux de change en vigueur en 2010, ainsi qu’un pourcentage annuel de 25 % sur leurs ventes.
Si ces montants semblent importants à première vue, en réalité, les nouvelles conditions permettent aux deux opérateurs de faire des gains significatifs aux frais de l’État. De fait, en 2009, en versant 50 % de leurs revenus à l’État, les deux opérateurs se sont acquittés d’une somme de 800 millions de dollars.
En ramenant ce taux de 50 à 25 %, l’État renonce donc à 400 millions de dollars de recettes par an. Sur les cinq premières années d’activité, en supposant que les revenus des opérateurs restent stables, cela représente un manque à gagner de deux milliards de dollars compensés pour moitié par le ticket d’entrée de 500 millions payé par chacune des deux sociétés, soit au total un milliard en tout.
Pour justifier cette décision, Imad Sabbouni, le ministre des Télécoms, a alors affirmé que l’arrivée d’un troisième opérateur permettrait de compenser ces pertes, et que le consommateur serait au final le principal bénéficiaire car la concurrence permettrait une baisse des prix.
Le début du soulèvement syrien en mars 2011 a mis fin au projet du gouvernement. L’appel d’offres pour un troisième opérateur a été annulé et la transformation des contrats BOT en licence reportée donc jusqu’au début de cette année, soit au terme du contrat initial.
En août, un officiel de MTN dévoile au Financial Times que sa société est proche de conclure un accord avec le gouvernement syrien pour l’octroi d’une licence de 20 ans moyennant un ticket d’entrée situé entre 18 et 25 milliards de livres. Cela confirmerait que les termes de l’accord envisagés en 2010 sont toujours d’actualité. Reste à savoir si le pourcentage sur les revenus annuels a bien été réduit de moitié.
Quoi qu’il en soit, et dans l’attente de clarifications, qui devraient au moins apparaître au moment de la publication des comptes des deux entreprises, il reste peu de doutes que près de quatre ans après le début du soulèvement syrien, les deux opérateurs de téléphonie mobile, qui sont par ailleurs probablement les deux entreprises les plus profitables du pays, n’ont rien perdu de leur capacité d’influence.

Remarque: Cet article a été publié en février 2015 dans Le Commerce du Levant